為誰而設的“私房錢”

近幾年來，國家審計部門加大審計力度，通過對各單位年度經費的預算、決算、計劃項目、財經管理、經濟效益等專項審計，發現在資金使用和財經管理上，各單位都不同程度地存在一些問題，有些問題還帶有一定的普遍性。

“小金庫”其外表形形色色，內在錯綜復雜，表現五花八門，“小”已難涵蓋其實質，在某些方面，它已經成為產生腐敗現象的一個根源和溫床，嚴重干擾了財經管理秩序。

政府機關：“預算外資金”

容量大得驚人

對于政府機關而言，所謂“小金庫”的準確稱呼應該是“預算外資金”，其實就是政府自由支配的“私房錢”，它包括行政事業性收費、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入以及政府財政資金產生的利息收入等。“小金庫”的顯著特征是公務人員利用手中權力為小集體謀利益，它們就像一道道暗溝，截留著本該屬于“大金庫”的資金，化大公為小公、化小公為私分。

過去，地方政府一直按“預算外資金”管理非稅收入收繳，采取由執收單位自行開票、自行收取、自行存儲的方式，也就催生了私設“小金庫”等現象。一些擁有收費、罰款權的特殊行業、權力部門，不僅所屬單位“小金庫”眾多，而且資金充裕。因此，我國從2002年起實行收支兩條線。7年來雖三令五申，卻依然未能阻止“小金庫”的擴張和蔓延，根本原因就是“小金庫”戴著公家的帽子，實現的是小團體和個人利益。這是集體腐敗，人人得益，誰都不愿檢舉揭發。

一些有權力的政府部門和事業單位（比如學校、醫院等），可以支配的資金主要有兩大塊，一個是預算內資金，另外一個就是“小金庫”。預算內資金，來自財政撥款，每一筆干什么，花多少，都要說個明明白白。而“小金庫”就不一樣了，特點是“部門所有、自收自支、自行管理”，幾乎相當于部門的“私房錢”，主要靠行政收費、越權創收、行政罰款、非法截留等，相當一部分是違規甚至違法的。

“小金庫”的去向，當然是肥水不外流：單位行賄，請客送禮，領導揮霍、亂發“福利”等——所以清理“小金庫”，靠其自查，而不斬草除根，幾乎是讓貓不吃腥。

“小金庫”雖冠以“小”字，容量卻大得驚人——據披露的數據顯示，1978年，全國預算外資金為347億元，相當于預算內收入的30.6%；1992年，全國預算外資金為3855億元，相當于當年預算內收入的90%以上；到了2006年全國預算外收入總量已與3.9萬億元的國家財政收入不相上下。

由于數額龐大，又游離于人大以及公眾監督視線之外，不僅助長了亂收費、亂攤派和亂罰款等不良風氣，成為權力尋租的溫床，而且擾亂了正常的市場經濟秩序。正是這些龐大的“小金庫”，支持著巨額的“三公消費”，從而也培育出了數以萬計的巨貪，葬送了數不清的官員?？梢哉f，“小金庫”正是很多腐敗現象得以蔓延的“財政支柱”。

【點評】顯然，在全國范圍內開展“小金庫”治理工作是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是深化收入分配制度、財稅體制等改革的重要內容，是建立健全懲治和預防腐敗體系、推進反腐倡廉建設的重大舉措。只要各種各樣的“小金庫”不除，政府行政執法部門就不肯“放權”，公開的“三亂”和貪污受賄行為就不可能杜絕。如果能抽去滋生腐敗的“財政支柱”，加強對權力的監督與制約，不僅“小金庫”將無處藏身，集體腐敗行為也將大大減少，和諧社會也必將又往前推進一大步。

行政事業單位：

“小金庫”腐敗的重災區

在近幾年的行政事業單位審計實踐中，我們發現，私設“小金庫”或賬外賬資金的問題在行政事業單位仍比較普遍，其手段、方法各異，技術性、隱蔽性越來越強。行政事業單位設立的“小金庫”或存留賬外賬，有的是行政事業單位本身，有的是其部分所屬單位。其金額從十幾萬元到數百萬元。

北京市檢察機關近年查處的事業單位職務犯罪案件中，有相當一部分案件涉及“小金庫”問題。

2003年5月至11月，北京市東城區工會經費審查委員會審計小組對其下屬的事業單位北京市東四工人文化宮原主任呂松林進行離任審計時發現，呂松林在任職期間，該單位設有賬外“小金庫”，僅1996年至2002年5月，“小金庫”收入就達207.92萬元，支出207.52萬元，到審計時僅剩余現金4000元。

后經東城區檢察院查明：1997年3月，呂松林伙同文化宮原辦公室主任宋秋敏、財務主管張文雙，利用職務之便，以獎勵承包人為名從單位“小金庫”提取人民幣16萬元，采取讓承包人簽字不領款和在賬上虛假列支的手段將16萬元據為己有。

此外，檢察機關還查明：1995年呂松林伙同宋秋敏、張文雙利用職務便利，采取收款、支出不記賬的手段，將本單位“小金庫”內人民幣3萬元作為個人出資款投入北京市潞仙樂園項目；呂松林挪用本單位“小金庫”內公款人民幣3萬元給馬某個人使用；宋秋敏利用負責管理承包經營事項的職務便利，接受承包人孫某的請托，為其繼續承包提供幫助，收受其賄賂款人民幣5000元。

2005年8月11日，東城區法院作出判決：呂松林犯貪污罪、挪用公款罪，被數罪并罰決定執行有期徒刑十年；宋秋敏犯貪污罪、受賄罪，被數罪并罰決定執行有期徒刑六年；張文雙犯貪污罪，被判處有期徒刑五年。

教育系統2001～2006年共查結商業賄賂案件涉案金額7379.5萬元。教育部部長周濟日前指出，少數高校和地方教育部門發生的商業賄賂案件，既有外部經濟交易行為不規范問題，也有內部財經紀律不嚴、財務管理不規范的問題，因此要將加強經濟交易行為監督、清理“小金庫”放在突出位置。

如果探察行政事業單位“小金庫”或賬外賬的來源與渠道，不難發現，“小金庫”的資金來源及形成大多與其職權、職能、資產的所有權有關。利用這種權力搞賬外收入，甚至其權限大小同“小金庫”數額在一定程度上呈相關性?！靶〗饚臁钡馁Y金多從如下渠道而來：

一是截留收入不在應上繳財政預算外資金賬戶記賬，直接轉移到賬外。

二是鉆政策的空子，將違規代收和搭車收取的款項不入賬，以個人名義存入銀行。

三是利用銀行攬儲業務的愿望，將政策性收費不及時上繳，而在銀行賬戶上保留一定的存款額，或將大額資金轉移成定期存款及委托其他機構代為理財，牟取利息和額外高息作為“小金庫”。

四是將收取的規費擅自出借，獲取的利息收入私存“小金庫”。

五是單位與銀行聯辦儲蓄點（或稱內部銀行）由聯辦的銀行支付儲蓄代辦費，形成“小金庫”。

六是利用一些單位交款后不要正式發票可打折，將其收入隱藏形成“小金庫”。

七是變賣出租閑置資產收入形成“小金庫”。

八是更多的單位將公房出租收入私設“小金庫”或直接私分。

九是利用行政事業或業務管理權，將下屬單位或承包單位上繳的管理費、承包費，設立“小金庫”。私設“小金庫”的前提是權力濫用。從行政事業單位設立“小金庫”或賬外賬的形成中，可以尋求審計的相關方法與對策。

【點評】從審計實踐看，行政事業單位“小金庫”或賬外賬的設立形態可謂五花八門：有的存放在職工食堂賬上；有的放在社團組織賬上；有的將現金放入賬務室或秘密放在具有隱蔽性的其他部門的另一個金庫內；有的將部分現金放在財務人員手中；有的以個人名義在銀行開立存折賬戶，由相關人員保管；有的是以單位名義改為簡稱后或以某部門名義存入銀行賬戶。行政事業單位的“小金庫”與其各種權力密切相關。當前治理腐敗問題，更要注意查處“小金庫”或賬外賬；同時，這也是審計的一個重點內容；對其審計查處，會在一定范圍、一定層面上起到加強對權力的制約與監督的作用。

國有企業：“一把手”、財務人員陷進“小金庫”

政府機關、行政事業單位存在的問題，國有企業同樣存在，且數量驚人。據有關部門統計，2004年，中央企業共清理“小金庫”635個，涉及金額2.86億元，這一數據僅為一小部分，據筆者所知，有的大型國有企業一家的“小金庫”金額就有幾十億元之巨。

2004年以來，北京市東城區檢察院辦結的貪污、挪用公款、私分國有資產等職務犯罪案件共33件，其中涉及私設“小金庫”引發的職務犯罪案件就達16件，約占案件總數的49%。發案單位有駐區國家機關、企事業單位、金融機構，司法部門，區屬單位等，涉案金額小為幾十萬元，大到幾百萬元、上千萬元甚至上億元。

據東城區檢察院副檢察長楊淑雅介紹，“小金庫”是滋生腐敗的溫床。“小金庫”不僅為少數領導干部違規使用資金提供了條件，而且，往往成為貪污、挪用或集體私分的對象。有的單位領導將“小金庫”視為私人的錢袋，一些純屬私事的開支也從“小金庫”出；有的“小金庫”方便了公款吃喝和公款行賄；有的單位建立“小金庫”就是為了貪污、挪用或者集體私分。比如，東城區檢察院查辦的北京某帆布廠原廠長朱某貪污案。該單位違規設立了滾動金額達百萬元的“小金庫”，朱某利用“小金庫”貪污公款3萬余元，又在本單位稅務登記撤銷過程中為少交稅款，從“小金庫”中支出8000元向地稅局干部行賄。

楊淑雅說，現在“小金庫”的數額越來越大，由此引發的職務犯罪，給國家財產造成了巨大的損失。

據東城區檢察院職務犯罪預防處處長支學軍說，近年來，該院辦理的25件國有企業人員貪污賄賂案件中，有近四分之一案件涉及“小金庫”，犯罪主體主要是企業領導和財務人員。如中國絲綢進出口總公司某下屬公司總經理黃某貪污39萬元案，黃某不但擅自設立“小金庫”，而且在“小金庫”收支上一個人“說了算”，先是用廢發票報銷貪污5萬余元，后又直接從“小金庫”支出20多萬元據為己有。

此外，北京某公司經理李某貪污案、北京某商業公司出納王某挪用公款案等都涉及從“小金庫”拿錢長期未被發現問題。

【點評】“小金庫”誘發的職務犯罪案件涉及人員主要是單位“一把手”和具體經辦的財務人員、管理人員，可以說，單位“一把手”和財務人員已成為因私設“小金庫”導致職務犯罪頻發的涉案群體?！?/p>