金融安全保障三題

席月民

中國社會科學院法學研究所經濟法學研究室副主任，副研究員，法學博士。

近年來，代幣券在我國結算領域的泛濫成災和銀行卡詐騙犯罪的防不勝防，以及諸多金融機構的欺詐和不正當競爭案件等，從一個個側面凸現(xiàn)了維護金融安全的重要性，反復警示著我們要牢固樹立并堅持金融安全觀，加強金融法制建設。

金融安全是金融法追求的首要價值目標，其與效率、公平和秩序等有機統(tǒng)一在金融法的各項規(guī)則和制度中。金融安全不僅強調國家金融體系的諸要素不被破壞和不受威脅，而且高度重視國內和國際金融資源的有效供給是否獲得充分保障。近年來，代幣券在我國結算領域的泛濫成災和銀行卡詐騙犯罪的防不勝防，以及諸多金融機構的欺詐和不正當競爭案件等，從一個個側面凸現(xiàn)了維護金融安全的重要性，反復警示著我們要牢固樹立并堅持金融安全觀，加強金融法制建設，完善金融安全保障機制和責任體系，有效促進我國金融業(yè)健康、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展。

金融安全保障是金融消費者的最大福祉

“以人為本”的發(fā)展觀要求在金融領域必須構建和完善“以客戶為中心”的法律規(guī)則體系，尊重和保護金融消費者的人權，增進金融消費者的福祉，維護交易安全和交易公平，為金融消費者提供及時、便捷、全面的法律救濟。金融消費者是和金融經營者相對應的一個概念，通常是指購買金融產品、接受金融服務的人，如到商業(yè)銀行辦理存款的存款人、到證券公司開戶的證券投資人、與保險公司簽訂保險合同的投保人等。但作為一個法律概念，金融消費者只限于個人，而不包括機構或單位，更不包括政府部門。至于金融交易形式的有償與無償，并不是決定能否成為金融消費者的標準。那些免費接受金融產品和服務的個人，盡管沒有支付對價，也同樣成為金融消費者，同樣應受到法律保護。

在金融市場上，金融消費者是不可或缺的要素之一，其與金融經營者的身份是完全分離開來的，這根源于貨幣的流通、使用以及金融服務的專業(yè)化。金融消費者在為滿足個人金融需求而接受金融服務過程中，對金融經營者形成了一定的依賴關系。依據(jù)消費經濟學理論，消費行為和儲蓄行為構成了消費者最基本的兩類行為，消費者的收入在消費和儲蓄之間的分配受各種內部和外部因素的綜合作用。金融市場的創(chuàng)新和發(fā)展使消費者的收入分配行為隨之發(fā)生改變，如既可以通過商業(yè)貸款來增加當期可支配收入，也可以通過對金融產品的投資增加未來的財富。在現(xiàn)代社會里，金融需求如同人們的衣食住行一樣，已內化于個人消費需求的深層部分，金融消費已成為解決個人生活消費需求與收入差距沖突的有效途徑。通過金融消費活動，不但可以改變個人的消費時間，而且可以改變個人的消費質量。

金融消費者的個人金融需求可以通過支付結算需求、信用需求和金融資產運用需求表現(xiàn)出來。個人無論是辦理銀行存貸款還是購買保險，是投資股票債券還是申請信用卡，是購買個人理財產品還是購買黃金或外匯，都是為了滿足生活中對支付結算、信用供與以及資金運用等方面的金融需求。從世界范圍看，金融業(yè)不但服務于實體經濟，而且服務于虛擬經濟。貨幣制度不僅是經濟虛擬化的產物，而且也是經濟虛擬化的重要催化劑。在財產證券化和權利證券化運動中，金融消費的高科技化直接表現(xiàn)為證券的無紙化，對金融消費者而言，其弱勢地位尤為明顯。金融消費者的權利同樣以消費者特定的身份為基礎，且內容具有法定性。金融安全保障是金融消費者的最大福祉，金融消費者在購買、使用金融產品以及接受金融服務時，依法享有生命健康和財產不受威脅、侵害的權利，這種金融安全保障權具體包括了人身安全保障權、財產安全保障權和信息安全保障權等內容。在金融消費中，隨著金融電子化產品的不斷推出，因高科技所帶來的各類金融安全問題已經越來越突出，有效預防和減少各類違法犯罪案件的發(fā)生，彌補金融消費者的人身和財產損失，是我國金融法治的核心任務之一。

金融安全保障的根本在于金融法治

2007年美國金融危機爆發(fā)后，國際金融市場開始劇烈動蕩，大量金融機構相繼陷入困境，或被迫宣布破產、重組，或被政府接管、注資，危機的蔓延對全球經濟金融體系產生了嚴重影響。實踐證明，繼續(xù)深化我國的金融改革，提高金融業(yè)的抗風險能力和國際競爭力，切實防范系統(tǒng)性金融風險，是有效應對當前國際環(huán)境不利變化的根本出路。金融創(chuàng)新仍然是金融發(fā)展的主要推動力，但與此同時，也使金融風險更為集中和隱蔽，這從根本上增加了金融動蕩的可能性。美國金融危機的教訓告訴我們，在經濟全球化的歷史進程中，金融安全保障必須建立在金融法制的現(xiàn)代化之上。只有不斷完善金融法律體系，把金融法制規(guī)則嵌入金融現(xiàn)代化過程之中，充分發(fā)揮金融法的規(guī)范、指引、教育、評價、預測、強制等功能，才能調動金融機構實施內部控制的積極性和主動性，加強對金融機構的市場約束。

盡管我國已經建立以《中國人民銀行法》為核心的金融法律體系，但該體系在系統(tǒng)性和內部協(xié)調性方面仍存在諸多不足，從而給金融安全留下了隱患。進一步加強金融立法，完善金融法制，夯實法律基礎，是我國今后金融法治的關鍵。以代幣券為例，盡管《中國人民銀行法》規(guī)定，“任何單位和個人不得印制、發(fā)售代幣票券，以代替人民幣在市場上流通。”同時規(guī)定，“印制、發(fā)售代幣票券，以代替人民幣在市場上流通的，中國人民銀行應當責令停止違法行為，并處二十萬元以下罰款。”但是，實踐中這種行為卻仍屢禁不止，不但擾亂了金融秩序，造成偷漏稅以及變相洗錢，而且滋生行賄、受賄等腐敗行為，鼓勵了不正當競爭，這與該行為的違法成本過低以及中國人民銀行的查處不力顯然不無關系。誠然，金融業(yè)要實現(xiàn)安全穩(wěn)健運行和有序競爭，離不開有效的金融監(jiān)管，這是金融業(yè)的特殊地位與其高風險性之間的深刻矛盾所決定的，如何做到無縫隙監(jiān)管正成為金融國際化中的難點之一。我國應盡快制定《人民幣法》，使人民幣的國際化戰(zhàn)略完全建立在完備的法制基礎之上，同時明確電子貨幣的法律地位，有效控制其技術風險。要加快金融控股公司立法，重視授信平等立法，建立和健全信用評級制度，加強資產證券化的風險控制和監(jiān)管，建立存款保險制度，細化金融機構破產規(guī)則，積極推進信貸征信立法，通過完善市場準入、業(yè)務經營、金融調控以及金融監(jiān)管等方面的金融法律體系，使金融安全機制和金融安全責任落到實處。

金融安全保障呼喚自由公平競爭

在金融業(yè)全面開放和資本全球化的綜合背景下，如何保護我國金融業(yè)的公平競爭和自由競爭，防止和制止不正當競爭和壟斷行為，是保障金融安全，促進金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。兩年前銀行卡跨行查詢收費事件即為一例，從2006年6月1日跨行查詢收費開始實施，到2007年4月6日被中國銀行業(yè)協(xié)會宣布叫停，在不到一年的時間里，包括新華社在內的多家媒體對這一收費提出了“究竟是‘國際慣例’還是‘壟斷行為’”的廣泛質疑，黃細花等全國人大代表向全國人大提起“收費暫停”聯(lián)名建議，以及后來發(fā)生在上海的全國首起跨行查詢收費官司，一一折射了其重大的社會影響力。銀行卡跨行查詢收費實際上是中國銀聯(lián)與大銀行協(xié)議一致的結果，而屬于此類收費的還有小額賬戶管理費、借記卡年費、跨行取款費等。應該說，價格競爭本身是市場競爭的基本方式，但價格聯(lián)盟在反壟斷法中卻是一種本身違法的卡特爾類型。金融業(yè)壟斷行為的存在，直接損害了廣大金融消費者的利益，破壞或限制了市場競爭，使金融市場的供給嚴重不足，加劇了資金供應的緊張程度，從而為“地下金融”提供了機會，嚴重擾亂了金融秩序，影響了金融穩(wěn)定。

金融經營者同樣需要公平、自由的競爭機會，需要公平競爭和自由競爭的法律環(huán)境。在《反壟斷法》實施一周年之際，金融業(yè)的反壟斷問題不容忽視。競爭政策的推行并不是孤立的，在反不正當競爭以及反壟斷執(zhí)法中，競爭政策的執(zhí)行會受到國家金融政策等經濟政策的直接影響。當前，我國經濟發(fā)展的突出特征仍是不平衡性，這種不平衡既表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)、不同產業(yè)和行業(yè)之間，也表現(xiàn)在投資和消費、內需和外需、民營和外資之間。競爭政策與金融政策相互之間能否有機協(xié)調，能否在磨合中實現(xiàn)各自的政策目標，事關金融安全及其制度保障。

《反壟斷法》生效后，我國繼續(xù)維持了由國家商務部、國家工商行政管理總局和國家發(fā)展和改革委員會三家共同執(zhí)法的現(xiàn)狀，許多學者仍在呼吁建立統(tǒng)一、權威的反壟斷執(zhí)法機構。但事實上，在金融業(yè)反壟斷執(zhí)法中，不只是這三家反壟斷執(zhí)法機構之間需要協(xié)調，其與銀監(jiān)會等金融業(yè)監(jiān)管機構之間也需要協(xié)調。為減少摩擦和節(jié)約執(zhí)法成本，兩類機構應就金融業(yè)反壟斷案件的管轄權進行合理劃分，區(qū)分金融監(jiān)管機構的特殊管轄權和反壟斷執(zhí)法機構的一般管轄權，從而明確反壟斷法對金融業(yè)競爭行為的一般適用原則，避免越俎代庖。另外，還應加強反壟斷執(zhí)法機構和中國人民銀行、銀監(jiān)會等之間的深層對話，創(chuàng)建其相互之間的反壟斷協(xié)調機制。在這一問題上，正在制定中的《反壟斷法實施細則》應予以重視和明確。■

編輯:董曉菊dxj502@163.com