基于效率的農村宅基地問題研究

在農村，由于很長一段時間內與農村宅基地相關的法律不健全、不規范，以及管理人員監控不嚴，農民法律觀念淡薄等一系列因素，導致我國農村宅基地配置不合理，使用效率低下，引發了種種農村矛盾。在新農村建設的大形勢下。宅基地存在的這些問題，都亟需我們努力解決，以化解農村凸顯的矛盾，促進農村發展。

一、我國農村宅基地的現狀

從目前來看，我國農村宅基地的現狀主要表現在宏觀和微觀兩個方面。

宏觀方面是農村宅基地的立法與管理上。我國有關法律在農民住房和宅基地的立法與管理上做出了規定。首先是立法方面：《中華人民共和國土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地；農村宅基地是無償取得的：禁止城鎮居民在農村購置宅基地；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，各級政府對符合條件的農民建房用地不準收費；嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。宅基地轉讓須符合規定條件，購買人必須為房屋所在地本集體經濟組織成員。其次是管理方面：我國法律規定，農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準；宅基地審批過程中，鄉(鎮)國土資源管理所要做到“三到現場”。也就是農村宅基地的劃撥是縣級機構決定的，而日常管理是由鄉鎮土管所完成的。

微觀方面是我國農村住房和宅基地的利用上。主要出現了三種現象：一是閑置宅基地與空置住宅。在一些經濟比較發達的農村地區，很多農民都住進了商品房，原有的農村居民點還仍保持原樣。而在經濟比較落后的地區，由于外出打工的比較多，在村里常駐的人口比較少聞此還保留著許多不用的舊房沒有拆除，造成了大量的宅基地與房屋閑量。二是宅基地緊張與住宅擁擠。農村中，許多農戶由于家庭人口較多，而且由于諸多的原因，擁有的宅基地面積較小，或者只有一處宅基地，從而不得不三代共居。甚至四代共居。更有因為宅基地面積小，但又人口較多，需要大的住宅，于是向自家宅基地以外擴張，造成兩戶之間的通道或者道路狹窄。三是農戶私自買賣住房與宅基地。在農民的意識中。買賣房屋及宅基地不需要經過任何人同意。他們認為那些都是屬于自己的家產，自己有權進行處分，并且隨著城市房地產熱的發展，農村中也興起了買賣宅基地及房屋的熱潮。

二、我國農村宅基地存在的問題

(一)農村宅基地立法和管理的問題

一是宅基地無償使用的問題。我國《土地管理法》及相關法律均規定，我國的宅基地是無償取得及使用的、這種方式雖然減低了農民建房的成本，保障了低收入農民住房問題。但也出現了諸多問題：(1)農民抱著“不用白不用”的心態，無限制利用宅基地，致使土地浪費現象嚴重，甚至在一些人口規模較大的村莊，由于村內宅基地用完，便大面積占用耕地建房，致使耕地面積逐步萎縮。(2)宅基地的無償使用會使農民都想多占、多用，甚至會出現搶奪宅基地的現象，影響社會安定，也嚴重阻礙了農村宅基地的有償退出。

二是對宅基地的流轉沒有明確的法律規定。我國立法方面對宅基地是否可以轉讓以及如何轉讓一直模糊不清：(1)允許農村宅基地使用權人對地上建筑物(主要是房屋)進行出租出賣。然而，針對農村宅基地使用權是否可以轉讓，卻未做出明確的規定，使宅基地的使用權轉讓與房屋轉讓相分離。(2)法律特別指出對農村宅基地使用權流轉的進一步限制，即禁止農村宅基地向城鎮居民流轉，轉讓必須是同一集體經濟組織內部成員的轉讓。阻礙了宅基地的有效市場配置。

三是基層政府管理方面的問題。對于宅基地的管理，我國法律有著嚴格的規定，在實行中卻出現大量問題：(1)農民宅基地的審批要經以下程序：村民向村委會提出申請：村民代表會議討論通過并公布；報鄉(鎮)人民政府審核：縣人民政府批準。在農民宅基地審批過程中，鄉(鎮)國土所必須做到“三到現場”。然而，實際上由于管理力度的不足。不經過法定程序而通過幕后交易直接拿地現象比比皆是。(2)基層政府管理人員對工作沒有主動性，不能親自下到村，調查和解決宅基地中的不當利用問題。

(二)農戶使用宅基地的問題

該問題主要表現為三個方面：(1)農民的觀念意識存在問題。在農民的意識中宅基地是無償取得與使用的，那么宅基地應該越大越好，于是宅基地的面積逐步擴大，蠶食耕地現象嚴重。另外，農民普遍認為宅基地是一種私有財產，可以祖祖輩輩繼承下來，自己不使用，也不準別人使用，即使閑置、拋荒，別人也無權過問。(2)農村宅基地空置與緊缺相矛盾的問題。農村中一部分農民擁有大面積的宅基地，但是建造面積很小。使用率很低。甚至農戶會在多余的宅基地上種植蔬菜瓜果等，而另一部分農民卻不能滿足其對宅基地的需求，二者之間存在矛盾，容易引起宅基地緊缺農民的不滿，使社會穩定受到影響。(3)農村宅基地的不當使用問題。當一家農戶的子女成為城市居民后，其父母的宅基地仍然存在，由于宅基地是可以世襲的，那么當父母過世后。其已成為城市居民的子女可以繼承此宅基地。這樣子女就可以在老宅上建造豪華住房，或者挪作他用，搞養殖甚至辦工廠等等。部分農戶也存在在宅基地上搞其他產業的情況。使得宅基地的規劃舉步維艱。

三、提高農村宅基地利用效率的對策

市場是解決一切問題的最好手段，對于農村宅基地的配置也不例外。那么應該如何提高宅基地的利用效率呢?我們有如下的對策及建議：

(一)從立法和管理上提高農村宅基地的利用效率

首先要建立農村宅基地有償使用機制。規定宅基地使用費，授權各地土地管理部門在充分調研、評估、論證的基礎上，確定本地宅基地的基準地價和具體收費標準，然后各村根據自己的具體情況。依據基準地價上下浮動，確定本村宅基地的地價，再根據宅基地使用權證書上記載的宅基地面積確定每宗宅基地的宅基地使用費。宅基地使用費由宅基地使用人統一上繳村集體，由村集體對這部分費用進行再分配，對本集體組織內部成員原則上以宅基地補貼金的形式按平均數對每戶村民進行返還。

其次要建立規范的農村宅基地流轉制度。(1)加強國土資源部門的執法監督。國土資源部門要定期地對農村新建的房屋核查。對違規的轉讓進行糾正。同時要對閑置的宅基地權利人進行宣傳指導，使其認識到對宅基地充分利用的重要性。對嚴重違規違法的轉讓。相關行政主體可以依法進行處罰。(2)制定嚴格的宅基地外部流轉制度。法律對宅基地使用權向集體外的流轉應該予以規定，這種轉讓是合法的，但要規定嚴格的轉讓程序及轉讓條件。比如。對于已成為城市居民無權再申請宅基地的農戶其宅基地可以在外部流轉。

再次要建立盤活宅基地制度。(1)做好實地調查清理工作。各地要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作，制定消化利用的規劃、計劃和政策措施。對農村村民新建、改建、擴建住宅，要充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。(2)鼓勵農民退還閑置宅基地。對“一戶多宅”和空置住宅。各地要制定相關激勵措施，鼓勵擁有多余宅基地的農民騰退其多余宅基地。凡新建住宅后應退出舊宅基地的農戶，要采取簽訂合同等有效措施，確保其按期拆除舊房，交出舊宅基地，以免舊宅基地閑置浪費。

(二)從規范市場流轉上提高農村宅基地的利用效率

從市場著手，允許宅基地流轉。規范流轉是提高宅基地使用效率的有效方法。因此應該做到：

1 允許農民對私有房屋轉讓。這種轉讓不僅僅局限于轉讓給本集體經濟組織內符合條件的成員，城鎮居民也可以購買農村居民的房屋，同時享有該房屋附隨的宅基地使用權。但這個過程要嚴格遵循相應的登記制度，要嚴格限制城鎮居民在農村購置尚未建造房屋的土地作為宅基地。

2 鼓勵農民的私有房屋自由出租。允許房屋同宅基地的使用權一并出租。并對承租人做出無身份限制，但是。要確保本集體經濟組織內符合宅基地使用權分配條件的農戶享有優先承租權。這樣既有利于最大程度地實現農村居民對私有房屋的處分權能，同時又很好地實現了宅基地的保障功能。促進農村閑置私有房屋的資源合理配置。

3 宅基地與宅基地使用權可以一并繼承。在農村可以實行宅基地與宅基地使用權一并繼承的制度，此繼承制度對繼承人是否是本集體經濟組織的成員不予限制。但同時也要制定相應配套的繼承程序和相關法律法規，以免使良好的制度無法可依。

(三)從農戶自身提高農村宅基地的利用效率

農戶使用宅基地過程中出現的問題主要是由觀念引起的，這就要求：第一，普及農民對農村宅基地轉讓的法律意識。農民對宅基地使用權轉讓的法律意識相對薄弱，不懂法現象很普遍，對農村土地相關法律規定更加不了解，應派專門人員對村民進行講解及宣傳。第二，更新農民的宅基地所有權觀念。要加大宣傳力度，充分調動農民節約集約用地的積極性。特別應針對當前農民的宅基地私有觀念根深蒂固的現狀，采取多種形式加大相關土地法律法規的普及教育，更新農戶的宅基地所有權觀念。讓農戶明白：在宅基地的集體所有制下。農民既有使用的權利，更有合理使用的義務。