繼往開來 開創財稅改革的新局面

財稅領域是社會主義市場經濟體制改革的突破口。我國的財稅改革從中央對地方放權讓利、中央與地方分灶吃飯、利稅分離開始，直到1994年以后，才形成比較規范、統一的分稅制。

一、建國六十年財稅改革歷程回顧

建國以來的成就，最讓大家心中有數的就是財稅改革。2008年我國財政收入突破六萬億元。稅收收入占90％以上，納稅已經成為理所當然的事情。然而。在建國之初卻并非如此。

(一)理論探索時期

在計劃經濟體制下，以計劃為核心的經濟運行機制，使財政不僅執行著政府配置資源的活動，而且也執行了理當由企業和個人所執行的資源配置活動，從而成為社會資源配置的基本承擔者。

1 財權財力的高度集中。建國初期，國家財政實際承擔了國有企業職工“從搖籃到墳墓”的社會保障體系。在統收統支管理體制下，國有經濟單位(其中主要是國有工業企業)的純收入基本上都交由財政集中支配，企業本身能夠自主支配的財力極其有限。通過財政上的統收，“匯集”在國有經濟單位中的高利潤便轉移到政府手中，形成了財政收入的主要來源，

2 “非稅論”的傳播。“左”的治稅思想在理論上的具體表現。就是所謂的“非稅論”。當時我國的財政收入結構呈現兩大特征：一是來自國有經濟單位的繳款占大頭；二是稅利并存，以利為主，財政收入來源于稅收的部分是不占大頭兒。

“非稅論”在上世紀50年代的傳播，對我國財稅改革實踐產生了災難性的影響。首先。“非稅論”全面貶低稅收的地位和作用，擾亂了我國的治稅思想。其次，“非稅論”是我國歷次簡化稅制、直至取消稅收改革的理論基礎。受“非稅論”危害最深的是我國稅收理論研究領域。在1978年以前的20多年時間里，稅收理論研究基本上處于停滯狀態，甚至在許多稅收基本理論問題上出現歷史的倒退。

(二)放權讓利時期

這個時期的讓利放權具有直接功利性和實用主義的特征。改革只注重解決當時火燒眉毛的實際問題，而顧不上徹底地根除深層次弊端，每一個改革舉措在解決老問題之后又產生了新問題，

1 讓利：財政改革的起點。在相當長時期里。特別是“文化大革命”期間，人的物質利益被視為洪水猛獸和資本主義復辟的溫床。十一屆三中全會思想解放的大討論，承認了人的物質利益。因而，剛開始的財政改革便以“讓利”為主要特征。

實行多勞多得政策，采取計件工資、發放獎金。成為調動職工積極性和提高國有企業產出的重要手段。地方政府財政有了更多自主權力，能夠促進地區經濟的發展和居民福利水平的改善。之后的財政赤字雖然有所下降，但財政的“兩個比重”(財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重)一路下滑，一直延續到上世紀90年代中期。

2 放權：財政改革的探索。在財政改革的實踐中，讓利僅僅是對原有體制的一種調整，為改革贏得共識和支持，但放權則已經蘊含著改革的探索。

(1)對地方放權

1980、1985和1988年的3次財政體制調整和改革。是財政放權不斷加大的一個過程，但哪些權要下放，放到什么程度，并沒有一個準確的界定，是一個不斷摸索過程。由于各種分級包干制先天不足，且體制頻繁變動，使政府間分配難以預期，助長了地方政府的短期行為。

(2)對企業放權

把中央權力下放到地方屬于一種行政性分權，并沒有觸動傳統經濟體制的實質。只要沒有觸及賦予企業自主權這個要害問題，也就不能跳出原有的框框。擴大或確立企業自主權就一直成為改革中的熱點問題。經過兩次利改稅后。1987年開始實施承包制。承包經營責任制也是國家對企業放權的一種新探索，但是承包經營責任制沒有真正實現“政企分開”和打破“大鍋飯”，“盈了歸自己，虧了歸國家”的“風險大鍋飯”局面并沒有發生實質性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。

讓利、放權作為調整和改革的主線，企業生產經營的積極性起來了，生產效率也隨之提高，同時，地方政府發展經濟的積極性也極大地調動起來。在這一系列讓利、放權措施實行的同時，國家財政收入增長速度卻日漸放緩。

(三)宏觀調控時期

1994年分稅制改革試圖對新體制框架的構建，使政府與市場之間、各級政府之間形成一種新的責權利關系-產生內在的激勵。由于政府間的財政關系趨向穩定。調動了中央與地方兩個積極性。“兩個比重”逐年上升，中央財政實力增強，改變了過去“弱中央”的狀況，使中央的宏觀調控能力逐步增強，中央得以做許多過去想做而無法做的大事。

財政政策的發展功能和結構優化功能更為突出，公共管理、宏觀調控以及經濟、社會發展都離不開財政政策的支撐。90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制模式的確立和逐步健全，中國政府面對復雜的國內外經濟形勢，審時度勢合理應對。靈活運用財政政策、貨幣政策等經濟調控手段，對經濟運行中的周期性波動進行了有效的宏觀調控，有力地促進了國民經濟的健康發展。

二、完善我國財稅制度的若干建議

黨的十六屆四中全會提出構建和諧社會的戰略任務和奮斗目標，其中蘊含著當代中國社會價值取向的轉變。在經歷了以經濟增長為中心的“建設財政”，逐步走向“公共財政”，再到時下聚焦于民生問題的“民生財政”的改革歷程后，財政改革在新形勢下將面臨新的任務。

(一)改革政府間財政關系

1994年，主要是在中央和省為代表的地方之間構建起分稅制框架，而省以下的財政體制，即使在發達地區，也沒進人實質性的分稅制狀態。一些事權在實際運行中間。最后要落實到最基層，要求地方政府有充分的財力去履行事權。但在實際運行中，財權和財力卻背離這種事權下移的趨勢而上移，從而造成地方財政困難。因此，只有事權、財權、財力三要素達到對稱才能使政府運轉正常。相對于事權。財權與財力都是手段，是為履行特定事權服務的。對一些經濟發展完全依賴農業的地區。由于稅源單薄。即使有了財權，也無法組織起與事權相匹配的財力，那么只有通過省以下的轉移支付制度，才能實現事權與財力的對稱。而對一些有地方特色產業的地區，由于發展后勁足、蘊藏豐富財力，只有大膽實行省直管縣財政體制改革，實現事權與財權相匹配，才能有效促進地方經濟發展。這就需要針對各地實際情況，重新匹配事權、財權和財力的組合，以使財政體制與我國區域發展的狀況相吻合，并有助于遏止地區差距進一步擴大，

(二)注重財稅改革的公平、公正

政府提供公共服務是為了滿足公共需要，調節居民個人之間的收入分配也是一種社會的公共需要。因為只要實行按要素分配。那就免不了人與人之間收入分配差距的拉大，而人與人之間收入分配差距的拉大，在一定限度之內，可能會有利于經濟效率的提高和經濟的高速增長。但是，如果差距擴大了，就可能危害整個社會的穩定發展。一旦整個社會的穩定發展面臨來自于收入分配差距拉大的危險，那么，調節居民個人之間的收入分配就演化為一種社會的公共需要。在當前的背景條件下，社會經濟生活當中政府所能把握的、所能操作的無非是稅收和財政當中的轉移支付兩個方面的手段，幾乎所有的稅收都具有再分配的功能，而不管是流轉稅還是直接稅，只要是消費的份額比別人大，只要消費的物品檔次比別人高，就得比別人多付稅、多繳稅。

在構建和諧社會中，我們更強調的是公平、公正。公共服務的均等化。適時擴大消費稅征稅范圍，相應調整稅目稅率，增強稅收調節的力度，對于緩解社會收入分配不公的矛盾將會收到積極效果。3次提高個稅起征點后，再提高的呼聲依然很強烈。當個稅起征點要提高到3000元消息傳出以后，就出現了兩種截然不同的聲音。收入較高地區認為還應再提高，而東北、中西部等地區就會出現多數人不交個稅的情況：但如果不提高個稅免征額，又對東部地區一些家庭負擔重、支出較大的納稅人不公平。從稅收公平角度講，個稅調整要考慮納稅人家庭負擔等因素，在今后會朝著實行綜合與分類相結合個人所得稅改革方向進行。

(三)進一步提高財政透明度

政策或制度是公共性的與社會民眾的利益有密切關系，在其決定和實施過程中，應當有民眾的廣泛參與。今日中國的稅制改革還沒運行在法制的軌道上，中國的稅是在法上而不在法下。國家的稅收立法，二十多種稅中目前只有企業所得稅經過全國人大立法，其他的稅種都是政府出文件、立條例就征稅，民主監督力度不夠，民眾的參與性不夠。建國以來，我們的智慧還沒有找到一種辦法。就是如何來制約政府，把它的規模和職能控制住。西方通過《大憲章》解決了這個問題，我們也要讓財政稅收民主化、法制化，讓它在人民的控制之下，允許之下征稅。

政府在向社會公布財政收支狀況、赤字狀況和債務狀況等方面信息時。應該全面、詳細、及時，民眾才能更好地理解和支持財政的每一次改革，確保財稅改革順利進行，特別要加強政府對各種救助承諾的透明度，使各類潛在的救助對象形成更明確的預期。從而避免風險累積和向政府轉移。

目前我國的財政改革正向縱深推進，但我們應該清醒地認識到，改革、發展充滿不確定性，包括改革的路徑、過程和結果都是無法預知的，傳統的改革路徑和改革方式不一定完全適應新形勢下的新要求，在防范和化解公共風險和公共危機的理念引導下，不斷進行新的探索，使財政改革更好地服務于經濟發展、社會發展和人自身的全面發展，通過構建民生財政的過程，更加凸現財政對社會公平正義的支撐作用。