我國養老保險關系轉移接續問題的研究

隨著市場經濟的深入發展，資源配置需要進一步優化，勞動力的跨地區流動已經十分常見，但卻引出了一個新問題——養老保險關系的轉移和接續。目前的養老保險仍然延續各統籌區各自為政的狀況。已越來越不能適應新形勢，嚴重阻礙了勞動力的自由流動，削弱了養老保險的保障功能。養老保險關系轉移接續難有多方面的原因，而解決這一難題在當前可以通過提高養老保險的統籌層次、加強信息化建設和出臺轉移接續的政策等辦法來實現。

一、我國養老保險關系轉續的現狀

我國城鎮企業職工基本養老保險制度的確立始于1997年國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，伴隨中國經濟的發展，它也在不斷完善。截至2008年底，全國參加城鎮職工基本養老保險的已有2億多人，為社會安定團結發揮了巨大的保障作用。然而，時代的進步使社會出現了一些原有制度無法解決的新問題。其中。基本養老保險的關系轉移問題十分突出，長此以往將影響社會穩定。為此，人力資源和社會保障部在2009年2月擬定了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》。并廣泛征求公眾意見。可見，基本養老保險關系的轉移接續問題已經引起了各方的重視，并開始著手解決。

養老保險關系是指在社會保險制度下，社會保險經辦機構、用人單位、勞動者之間形成的關系，連續性是它的一大特點。以前一份工作干到老的時代。連續性的問題還沒顯現。隨著近幾年市場經濟的活躍，人們追求自身更好的發展，不再安定于一處，跨市跨省工作已很平常，這就形成大量人員流動，養老保險關系轉移接續的問題日益凸顯。

由于政治、經濟、制度等種種原因，我國的養老保險制度被分割在200多個統籌單位中，多為縣市級統籌內運作，各統籌區單位各自為政，即使是極少數實現省級統籌的省份，也不是真正意義上的省級統籌。且目前的養老保險多以城鎮企業職工為重點，難以完全適應這種大規模流動狀態，出現了一些勞動者，特別是農民工、靈活就業人員因跨地區、跨城鄉就業而養老保險權益得不到有效維護的問題。已經持續近5年的農民32“退保潮”，就是因為養老保險關系轉移接續不順暢的典型案例。

二、養老保險關系轉續難的負效應

(一)阻礙了勞動力的流動，不利于人力資源的優化配置

經濟發展。社會上出現了幾類人。如農民工、靈活就業人員、高學歷高技術人才等。他們或從農村來到城市打工，或沒有固定工作，或跨市跨省調派工作，其養老保險關系并不固定于一個地區或一個單位。這就給養老保險關系的接續帶來了困難。各統籌區之間政策不統一，社會統籌賬戶既不能轉走也不能提取，再加上轉入地的限制條件，阻礙了勞動力的合理流動。人力資源得不到優化配置。

(二)損害了勞動者的養老保障權益，不利于社會保障事業的發展

勞動者跨地區換工作，轉入地往往會對接續的養老保險關系提出各種苛刻的限制條件或征收額外費用，勞動者會損失相應的養老保險待遇；若接續不上。養老保險關系中斷，有的轉入地又不承認參保人員在轉出地的繳費年限，繳納的年限、費用少，退休后領取的養老金數額也會相應減少，影響生活水平，某些不滿15年繳費年限的參保人員甚至領不到養老金；且轉移關系時，勞動者只能轉移個人賬戶儲存額，社會統籌賬戶既不能轉走又不能提取，而是并入地方財政，退休時也不能享受，因此這部分常常被認為是“為他人做嫁衣”。

(三)轉續難，導致養老保險基金收支缺口擴大

目前各地紛紛出現了養老保險基金壓力大、收不抵支的現象。由于養老保險關系跨地區轉移接續困難，被迫或主動中斷養老保險關系的人數增多，而新參加養老保險的人數減少，繳費人員大量流失。養老保險的基數下降必然減少基金收入。支付數額日趨增加，收繳總量卻逐年下降，導致養老保險基金缺口擴大，為養老保險的發展埋下隱患。

(四)出現養老保險漏洞。產生異議和糾紛。影響社會穩定

在轉移接續的過程中。由于養老保險管理的漏洞，可能給欺詐行為提供方便，如多頭參保、騙保等。再比如，農民工流動性大。但養老保險關系不能轉移，使農民工只能退保，而轉出地卻因“退保”獲取利益。因為農民工退保只能領走個人賬戶部分，轉入地政府既不用在其退休后支付養老金又能得到社會統籌部分的收益，因此反而歡迎農民工退保。違背了其為民服務、施惠于民的原則。另外，因為接續問題，在轉入、轉出地和勞動者三方以及產生接續關系的雙方單位和勞動者三方之間出現的異議和糾紛，也成為影響社會安定的因素之一。

三、養老保險關系轉續難的六大原因分析

(一)基本養老保險統籌層次低是根本原因

由于各地區經濟發展水平差異和政策獨立，養老保險也多為縣市級統籌，極少地區實行省級統籌。統籌層次太低、管理分散。這正是養老保險關系轉移接續難、遭遇政策性壁壘的最根本原因。

(二)現行財政體制的原因

首先，在現行的分稅制財政體制下。中央與地方兩套稅務機構分別征管，地方相對獨立的財政管理體制與養老保險的統籌、基金的調劑發生沖突。其次，目前我國的非對稱性財政結構，在地方財政收人占全國財政總收入比例不斷減少的同時，其財政支出占全國財政總支出的比例卻不斷加大，而地方財政還要為養老保險基金缺口兜底，財政的枯竭導致地方公共服務能力的疲弱，因此各統籌區不愿意接納養老保險關系轉入而設置重重阻礙。

(三)陳舊的戶籍制度

陳舊的戶籍制度造成我國城鄉二元經濟社會結構，養老保險體系也在這種背景下被分割開來，農村社會養老保險制度與城鎮養老保險制度分離并行、接續不暢，阻礙了農村剩余勞動力向城鎮的遷徙。

(四)轉入地統籌基金壓力大

由于勞動者在原參保地轉移養老保險關系時，只能轉移個人賬戶儲存額，統籌部分并入當地財政，不能轉走或領取，轉入地接續養老保險關系后，其退休后的養老金卻要由轉入地統籌基金支付。也就是說光有支出而沒有收人，基金缺口加劇，轉出地將責任轉嫁到轉入地頭上，無疑給轉入地統籌基金加重負擔。

(五)管理系統落后，關系轉續成本高

各統籌區業務管理自成體系，政策、方式、操作皆不一致，信息網絡互相不連接，使養老保險關系轉移接續手續繁瑣，甚至造成信息丟失，提高了養老保險關系的轉續成本。

(六)養老保險關系轉移接續與地方利益有沖突

地方財政是養老保險基金的保障，當養老保險基金不夠支付時，地方財政要兜底。個人只轉移個人賬戶部分，而地方在發放養老金時要發放所有的待遇并補齊差額，給轉入地養老保險基金加重負擔，間接拖累了地方財政。轉出地歡迎關系轉移，轉入地拒絕轉移，正是地方利益矛盾沖突的具體表現。

四、解決養老保險關系轉續難的制度設計思路

(一)逐步提高統籌層次，先將統籌層次提高到省級

可以說，提高統籌層次是減少養老保險關系轉移接續問題的關鍵性一步。具體做法是城鎮企業職工基本養老保險仍然采用社會統籌和個人賬戶相結合的管理模式，繳費機制保持不變。但將統籌層次統一提高到省級統籌。全省執行統一的基本養老保險制度和政策，繳費基數和繳費比例統一規定。基本養老保險基金由省級統一調度使用，實行統收統支，由省級直接管理。全省統一編制和實施基本養老保險基金預算，明確各級政府的責任。基本養老保險業務經辦規程和管理制度全省統一，全省執行統一的數據標準且使用統一的應用系統。

中央早在幾年前就出臺了要求提高統籌層次的通知、決定，但地方真正嚴格執行、落實的卻極少，主要因為提高統籌層次需要兼顧各方面的利益分配。目前，人保部在2009年工作會議上已經申明，年底要在全國建立養老保險省級統籌制度，決心已表。重在實踐。

(二)借鑒歐盟經驗，實行分段計算養老金

中國之所以可以借鑒歐盟的經驗。這是因為中國省、市之間基金封閉運行，政策不一。歐盟各成員國都是獨立的國家，社保情況也不統一，兩者的社會背景有很強的相似性。

在歐盟。勞動者先后在不同的國家就業。不論在哪個國家工作并繳納社會保險費，都可以在當地進行權益記錄。將來在任何一個國家退休，都可以通過相關憑證就地享受養老保障。同樣，我們可以借鑒歐盟經驗，采取“工作地繳費，分段記錄：退休地發放。全國結算”的思路，以解決流動就業者社會保險關系轉續問題。

(三)加強社會保障信息化建設。實行社會保障“一卡通”

首先建立全國統一的網絡操作平臺及完備的中心數據庫，實現相關社保資料的共傳、共享，實現業務聯網。讓勞動者能夠在全國各地參保并及時查詢個人的參保情況。然后在全國社保信息網絡建成的基礎上，社會保障“一卡通”成為實現養老保險分段計算模式的技術載體。當參保人員調動工作時，個人賬戶部分的資金隨同保障卡轉移；退休時，統籌基金部分將按照參保人員在不同地區、不同時段的繳費情況分段計算，并由不同地區的經辦機構負責將資金劃轉到參保人員辦理退休手續的地區，養老金由最后退休地負責發放。養老保險關系、個人賬戶隨卡轉移，實現無障礙流動。