中國即將逐步告別“市管縣”時代

十七屆三中全會的《決定》明確提出：到2020年全國基本建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制，而為了實現這個目標，就必須把發展縣域經濟放在突出的位置。與其相聯系，要增強縣域經濟的活力和實力，就必須穩步推進擴權強縣、擴權強鎮的改革試點。擴大縣域、鎮域發展自主權。有條件的省份要率先依法探索省直接管理縣(市)的體制。標志著我國即將逐步告別市(地級市)管縣的時代，迎來省管縣的新時代。

一、縣域經濟是城鄉協調發展的重要載體

改革開放以來。我國經濟發展經歷了三個階段：第一階段(1978年至1984年)是農村經濟發展較快的時期；第二階段(1985年至2001年)是城市經濟發展較快的時期；第三階段(2002年以后)是向縣域經濟發展傾斜的時期。這個階段的主要特征，是工業反哺農業、城市支持農村。逐步實現城鄉協調發展的階段。2004年以來，中央連續6年發了6個一號文件。其主題緊緊圍繞統籌城鄉發展、工業反哺農業、城市帶動農村。進入21世紀，我國工業化已發展到較高的階段，初步具備工業反哺農業、城市帶動農村的條件。這就要求我們必須把發展縣域經濟作為統籌城鄉經濟社會發展的重要載體。2003年3月十屆人大一次會議的《政府工作報告》至2009年3月十一屆人大二次會議的《政府工作報告》。每一屆的《政府工作報告》都頻頻圍繞縣域經濟這個主題作重要論述，標志著我國已經進入縣域經濟大發展的時期。

縣域經濟是城鄉融合的區域性經濟，縣域經濟的實力與活力，不僅制約著農村經濟的發展，而且制約著城鎮經濟的發展。以及制約著社會主義新農村建設的進程。農業產業化、農村工業化和城鎮化(即發展小城鎮)。是縣域經濟發展的重要推動力量，并因此形成了農業產業化支撐農村工業化、農村工業化支撐農村城鎮化以及城鎮化提升農業產業化和農村工業化的發展新格局，形成以城帶鄉、以工促農、工農聯動、城鄉互動的新機制。正如十七屆三中全會的《決定》所指出的：“形成城鎮化和新農村建設互促共進機制?！币园l展、壯大縣域經濟為切入點的社會主義新農村建設。既推動著農民的分工分業分化，把農村剩余勞動力轉移到二、三產業，讓更多的農村人口進入城鎮安居樂業，又能把傳統農業改造成為現代農業。把傳統農村改造成為社會主義新農村。

縣域經濟作為國民經濟的基本單元。其發展狀況如何，基本上反映了一個省總體經濟發展水平，尤其是城鄉經濟協調發展的水平。人們普遍都這樣認為，廣東是我國經濟最發達的省份，但是由于縣域經濟發展相對滯后，2006年其縣域經濟基本競爭力評價。被擺在浙江、江蘇、山東等省之后，名列第9位，拖了國民經濟發展的后腿。因而。無論是人均GDP、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入以及城鄉居民收入差別的縮小方面，都明顯落在浙江省的后面。以2006年為例，人均GDP。浙江省為31684元。廣東省為28077元；城鎮居民人均可支配收入，浙江省為18265元。廣東省為16015元；農村居民人均純收入，浙江省為7335元，廣東省為5080元。城鄉居民收入差別，浙江省為2.641，廣東省為3.151。浙江省農村居民人均年純收入已連續22年名列全國各省區第l位，城鎮居民人均可支配收入已連續6年名列全國各省區第l位。改革開放以來，浙江省始終堅持強省必須先強縣，并把發展壯大縣域經濟作為解決“三農”問題的切入點。浙江省的經驗表明，凡是縣域經濟實力較強的地方，統籌城鄉發展，推進城鄉一體化，以及建設社會主義新農村的進程也就較快?？h域經濟是統籌城鄉發展的經濟基礎，縣域經濟的支撐產業——鄉鎮企業是以工促農的主體力量，縣域經濟的紐帶——縣城和中心鎮是以城帶鄉的主要載體。

二、增強縣域經濟活力，擴大縣域發展自主權

早在計劃經濟時期，我國省(自治區、直轄市)、縣(旗)兩級之間的地級是虛的，行政上的專員是省長的代表，行署是省政府的派出機構。并不是一級政府。也沒有相應的政府部門，不能召開人大會議，只設人大的聯絡機構。只有自治州(盟)和自治縣(旗)是例外。但是。1982以來，伴隨著“市管縣”和“地改市”體制的推行，我國的虛三級實際上就變成實三級，即省——市(地級)——縣(縣級市)。其中的地級市不僅設置了與省級機構、縣級機構相對應的全套政府，行使管轄所屬的縣或縣級市，并通過召開人大會設立人大常委會。到2003年底為止，全國已有282個地級市，成為凌駕于縣以上的一級政府。在全國的2 861個縣級單位中，只有海南省的縣和個別縣是直屬于省級，其他縣都是隸屬于地級市。

我國縣域經濟和社會發展，直接關系到80％以上國民的民生，但我國現行的行政體制，包括“市管縣”體制，基本上還是屬于權力和稅收上收，而責任下移型體制。與這種體制相聯系的必然是基層政府的財力更趨捉襟見肘，但基層政府往往又得直接承擔公民社會保障的重任。由于基層政府的財力極其有限，所屬社區公民在教育、醫療、養老、住房等方面的社會保障水平往往很低。現實的情況是：一方面是中央財政收入迅速增長：另一方面是基層財政長期吃緊，甚至背著巨額債務。盡管這些年來中央對地方政府的轉移力度不斷加大，但基層政府的財政依然沒有好轉。據測算，2005年鄉村政府債務高達10 000億元。基層政府財政收入不敷支出，其出路只有一條，這就是加重“三農”負擔，削弱農村公共品供給?！笆泄芸h”體制的負面效應還表現在。無論是財稅完成、基建投資新項目上馬等。都是優先考慮市，即“重市輕縣”；與此相聯系，市(地級市)政府的工作重心，一般都是放在城區二、三產業，這就不利于城鄉經濟協調發展：再加上縣一級發展經濟社會的自主權受到市一級很大的限制，這就不利于調動縣一級的積極性與主動性。

為了逐步克服“市管縣”體制所造成的負面效應，國家“十一五”規劃提出。要理順省級以下財政管理體制?！坝袟l件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。也就是“省管縣”體制。“省管縣”有兩種類型：一是財政省管縣，即在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上也由省直接對縣進行劃分，同時省也把轉移支付、專項基金補助、資金調度、債務管理等經濟權限下放到縣一級的一種管理體制：二是行政省管縣。具體是市縣平級，不僅在財政體制上，而且在人事權、審批權、經濟社會管理權都由省與縣直接打交道。十七屆三中全會的《決定》，在論述擴大縣域發展自主權、增強縣域經濟活力和實力的同時。也著重指出，在推進省直接管理縣(市)財政體制改革的同時，“有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”。2008年12月31日頒布的《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》又指出：“穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制?！?/p>

在“省管縣”體制改革方面，浙江省一直走在全國的前列。早在1992年。為了在經濟上與上海接軌。浙江省就對蕭山、余杭、鄞縣等13個經濟發展較快的縣市進行擴權，包括擴大基本建設、技術改造和外商投資項目審批權限。1997年浙江省政府同意蕭山、余杭試行享受地級市一部分經濟管理權限。2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強有力推動下，313項本來應該屬于地級市經濟管理的權限被“空降”至蕭山、義烏等20個縣級政區，涵蓋外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎覆蓋了省市兩級政府經濟管理權限的各個方面。2006年11月，浙江省啟動第4輪強縣擴權試點。主要是義烏市。2008年底，浙江省啟動第5輪擴權改革，在全省(除單列市寧波外)全面推行擴權強縣，意味著浙江省所有的縣都能獲得到原來屬于地級市的經濟管理權限。浙江省持續10多年擴權強縣改革的示范效應，帶動了其他地區的相應改革。到2007年6月，全國實行財政體制省管縣的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶4個直轄市，共有22個省市(直轄市)的財政體制實行“省管縣”。

三、依法賦予經濟發展快的小城鎮相應行政管理權限

小城鎮經濟是縣域經濟的重要組成部分。甚至可以這樣說，沒有小城鎮經濟就沒有縣域經濟。1983年，費孝通在江蘇省小城鎮研究討論會上，就從中國農村實際情況出發，提出了“小城鎮，大問題”的精辟論斷。胡耀邦讀了費孝通的文章后，又進一步提出發展小城鎮是個大政策。從大問題到大政策，說明了發展小城鎮對建設農村政治中心、經濟中心、文化中心，改變農村經濟社會面貌，具有特殊的意義。1998年，十五屆三中全會通過的《決定》，又把發展小城鎮的意義，上升到“帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。為了促進小城鎮的健康發展。浙江省在實行“強縣擴權”改革的基礎上。又在全國率先推出“擴權強鎮”的改革，力圖把中心鎮培育建設成為產業集聚區、體制機制創新區和社會主義新農村建設示范區。至2007年底，浙江省共有鄉鎮總數1 227個，其中建制鎮752個。根據發展空間、區位條件，人口產業基礎等因素，首批篩選出141個省級中心鎮作為“擴權強鎮”改革的試點。即擴大這部分中心鎮的權限，賦予部分縣級經濟社會管理權限，涉及財政、規費、資金扶持、土地、戶籍等10個方面的權限。同時強化中心鎮政府對農村科技、信息、就業和社會保障、義務教育、公共醫療衛生等公共服務職能，理順中心鎮條塊關系，垂直部門派駐中心鎮機構，探索中心鎮行政執法監督改革。至今為止。我國行政執法權是以縣一級為主體，鄉鎮層面幾乎是一片空白。上述部門權力下放，與老百姓息息相關的環保、勞保、安監、城建等領域權限。將會在這部分省級中心鎮有所體現。目前浙江省已有一大批經濟強鎮甚至可以和縣級市相匹敵。但這些鎮的社會管理仍然需要上一級(縣級政府)的批示。一旦啟動了“擴權強鎮”的改革，本來屬于縣一級的一些職能將會被下放到鎮一級。比如說審批權的下放，有利于提高辦事效率；城鎮規劃權的下放，可以使城鎮規劃更加因地制宜。再加上一部分財權的下放，有利于強化小城鎮的基礎設施建設，以及加大公共品供給，使城鎮經濟社會得到協調發展。十七屆三中全會的《決定》在總結我國小城鎮改革發展的經驗指出：“依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成城鎮化和新農村建設互促共進機制。”