關于在內蒙古部分旗縣實施“區直管旗（縣）”試點的幾點建議

黨的“十七大”以來，在進一步推進改革發展的新形勢下。黨中央多次提出，繼續推進省直管縣(市)的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直管縣(市)的體制，進一步擴大縣級政府的社會管理和經濟管理權限。這為縣域經濟發展和地方政府改革創新開拓了新的空間。近年來，為突破縣域經濟發展的體制制約，許多省區探索了“省直管縣”的有效途徑和方式。我區縣域經濟發展過程中存在諸多的問題與現階段行政管理體制的弊端有著密切的聯系，盡快開展“區直管旗(縣)”試點，推動行政管理體制改革勢在必行。

一、實施“區直管旗(縣)”的必要性

(一)“區直管旗(縣)”是提高行政效率的需要

從國外的趨勢看，政府管理的層級結構正向扁平化方向發展。如，美國縣和市二級行政區平均管理幅度為431個，俄羅斯二級行政區平均管理幅度為21個，德國二級行政區平均管理幅度為40個。我國二級行政區平均管理幅度僅為8.6個，我區也僅為8.4個，遠遠低于發達國家地方政府的管理幅度。實施“區直管旗(縣)”改革可以通過財政體制的“扁平化”漸進帶動行政體制的“扁平化”，實現行政體制由“金字塔型”向“扁平型”轉變，使公共行政權力“零距離”地接近服務對象，有利于降低行政成本，提高行政效率，緩解旗(縣、市)事權與財權不相稱的矛盾。

(二)“區直管旗(縣)”是轉變政府職能的需要

隨著市場經濟的發展以及政府職能的逐步調整，自治區與盟(市)兩級政府的職能發生了較大的變化，事務性工作明顯減少，需要政府審批的事項將會越來越少。據統計，實行審批制度改革以來，中央和地方行政審批項目削減幅度達到50％左右。隨著改革的深化。旗(縣、市)以上政府的行政管理職能將由微觀逐漸轉向宏觀，自治區級政府及其所屬部門的管理幅度空間增大。實施“區直管旗(縣)”改革，將有利于旗(縣、市)政府轉變職能，提高社會管理和公共服務能力，更直接、高效地為企業和社會公眾提供服務，減輕規費負擔。據統計，浙江省實施“省直管縣”后，平均每年每個縣(市、區)群眾節約費用1000萬元，義烏市僅下放機動車變更登記這一事項，一年為老百姓節省費用500萬元。

(三)“區直管旗(縣)”是統籌城鄉發展的需要

縣域是統籌城鄉發展的最重要環節，加快縣域經濟發展是實現統籌城鄉發展的重要途徑。通過擴大旗(縣、市)的經濟管理權限，可以為經濟實力較強和發展潛力較大的旗(縣、市)充分發揮自身優勢，加快縣域經濟發展提供廣闊空間，增強自我發展能力。通過改革財政體制。可以增強經濟弱旗(縣、市)的財政實力，提高公共服務的資金保障，強化公共服務和社會管理職能，縮小城鄉差距具有重要的意義。

(四)“區直管旗(縣)”是貫徹自治區區域發展戰略的需要

自治區“十一五”規劃提出，區域經濟發展的總體戰略是：“呼包鄂”地區率先發展，東部地區加快發展，實現區域經濟協調發展的格局。實現區域經濟協調發展，關鍵是在各主要經濟區域內部形成相互聯系，資源配置合理的若干增長極?？h域經濟是區域經濟發展的重要組成部分，必須加快縣域經濟的發展。因此，要在“呼包鄂”、“赤(峰)－通(遼)”和“海(拉爾)－滿(洲里)”等重點區域內部選擇基礎好、潛力大的旗(縣、市)實施“區直管旗(縣)”，增強這些旗(縣、市)的輻射帶動作用，發展成為區域經濟的重要支點。

(五)“區直管旗(縣)”是保增長保民生的需要

當前，受國際金融危機的影響，我區經濟發展和人民生活遇到一些困難。保持全區經濟的平穩較快增長，就必須充分發揮縣域經濟對國民經濟的基礎性作用，圍繞壯大優勢特色產業，擴大投資規模：圍繞挖掘消費潛力。提高居民收入。通過“區直管旗(縣)”改革，可以進一步理順體制，使國家和自治區擴大內需的各項措施落到實處：同時。也可以推動財政逐步轉向公共財政、民生財政，有效提高旗(縣、市)財政民生支出的保障水平。

(六)“區直管旗(縣)”是推進形成主體功能區的需要

按照國家推進形成主體功能區戰略的要求，我區按縣域劃分為重點開發區域和限制開發區域兩種類型，這是今后經濟社會發展空間布局的重要依據。重點開發區域承擔著推進工業化和城鎮化，集聚經濟和人口的重要任務，這就要求進一步增強縣域經濟的活力。賦予旗(縣、市)更多的經濟和社會管理權限。限制開發區域的主要是保護生態環境和保障糧食安全，財力增長受到一定限制，這就要求建立與基本公共服務均等化相適應的財政體制，加大對限制開發區域的財政轉移支付力度，緩解縣級財政困難。

二、實施“區直管旗(縣)”的可行性

(一)國家大政方針為我區“區直管旗(縣)”改革指明了根本方向

2005年溫家寶總理在全國農村稅費改革會議上明確指出，具備條件的地方可以推進省直管縣的試點：黨的十六屆五中全會提出，要優化組織結構、減少行政層級，條件成熟的地區可以實行省直管縣的財政體制：國家“十一五”規劃提出“推進省直管縣”。這為我區推進“區直管旗(縣)”試點提供了政策依據。

(二)國內外的成功實踐為我區“區直管旗(縣)”改革提供了有益借鑒

1992年以來，我國陸續有浙江、吉林、河北、湖北、江蘇、黑龍江等省市進行“省管旗(縣)”試點，采取邊試點，邊推進，建立了不同的發展模式，取得了明顯成效。就我區而言，1986年3月自治區人民政府批準二連浩特市為計劃單列市。1992年7月，國務院批準二連浩特市為全國13個沿邊開放城市之一。1992年3月滿洲里經國務院批準為首批沿邊開放城市，自治區計劃單列市，享有省級經濟管理權限，這些改革政策有力地促進了兩市經濟社會的快速發展，滿洲里已成中俄最大的陸路口岸，二連浩特市已成為對蒙的重要口岸。這些經驗可以為我區實施“區直管旗(縣)”試點提供有益借鑒。

(三)我區縣城經濟社會快速發展為“區直管旗(縣)”改革提供了經濟基礎

“十一五”以來，我區縣域經濟快速發展，2007年地區生產總值占全區地區生產總值的55.7％，比2000年提高了4.2個百分點；實現地方財政收入163.75億元，占全區地方財政收入的56.86％，比2000年增長了2.6倍。第八屆全國縣域經濟基本競爭力百強縣(市)，我區人選2個，西部百強縣(市)我區占到22個。這些都為推進“區直管旗(縣)”試點提供了強有力的經濟基礎。

(四)信息化的快速發展為我區“區直管旗(縣)”提供重要的技術支撐

隨著信息化的加快推進，以網絡、通信等技術手段保障的電子政務正在不斷推廣，技術上為翩平化的行政管理創造了條件。

三、實施“區直管旗(縣)”的基本構想

(一)總體設想

牢固樹立和全面落實科學發展觀，按照“制定標準，選擇試點：制定規劃，分步實施”的原則，以“審批權和財權”為核心，積極推進制度創新，擴大部分旗(縣、市)行政管理權限，減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推進形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的旗(縣、市)，促進城鄉經濟和區域經濟協調發展。

(二)試點選擇

考慮到我區實際，有必要按照旗(縣、市)的不同特點，按照不同類型選擇試點旗(縣、市)。

類型一：選擇經濟強旗(縣、市)作為試點，支持部分經濟條件較好的旗(縣、市)加快發展。一方面可以加強其輻射帶動作用，另一方面能夠與中心城市形成合力。要結合自治區打造“呼包鄂”經濟圈的發展戰略。可選擇準格爾旗等作為試點旗縣；結合加快“赤(峰)－通(遼)”和“海(拉爾)－滿(洲里)”兩帶發展，可選擇寧城縣、奈曼旗、陳巴爾虎旗作為試點旗(縣)。

類型二：選擇目前經濟優勢并不明顯，但擁有土地、資源、區位等潛在發展條件的旗(縣、市)作為試點。如，錫林郭勒盟的東烏旗等。

類型三：按照“幫強扶弱”的原則，選擇一些經濟發展比較落后的旗(縣、市)，重點加大財政轉移支付力度。如，興安盟阿爾山市等。

(三)改革內容

要在統籌考慮各旗(縣、市)經濟總量、財政狀況、工業基礎、產業結構、城鎮化水平、發展潛力并對各主要指標進行綜合比較的基礎上，從以下兩個方面進行改革：

一是對經濟強旗(縣、市)賦予更大的發展自主權，重點在規費、土地、社會管理等領域下放審批權。除國家法律、法規有明文規定之外，須經盟(市)審批或管理的，由擴權旗(縣、市)自行審批、管理；須經盟(市)審核、報自治區審批的。由擴權旗(縣、市)直接報自治區審批，報盟(市)備案；對國務院有關部門規定須經盟(市)審核、審批的事項，采取委托或授權等辦法，由試點旗(縣、市)審核、審批。

二是對經濟欠發達旗(縣、市)實行扶持政策，以事權確定財權，理順旗(縣、市)政府與盟(市)政府的事權與財權。加大財政轉移支付傾斜力度，國家和自治區對交通、通信、能源、環保、流通、旅游、農牧業、林業、水利和教育、科技、文化、衛生等社會事業投資重點向欠發達旗(縣、市)傾斜。在融資擔保、干部交流、人才引進和勞務培訓等方面實行特殊的政策。

(四)盟市與試點旗(縣、市)關系的處理

“區直管旗(縣)”是盟(市)與旗(縣、市)經濟利益關系的調整，這將有利于縣域經濟的發展，由此很可能受到來自盟(市)的阻力。因此。在推行“區直管旗(縣)”時要兼顧盟(市)與旗(縣、市)關系。協調好中心城市的擴張與縣域經濟發展的關系，在旗(縣、市)與中心城市之間建立一種新型的競爭一合作一分工關系，使城市和區域共生共榮，相互依托，合作發展。

從盟(市)財政的統籌能力和調控能力看，一般來說，如果盟(市)財力較弱?；旧蠜]有能力幫扶旗(縣、市)甚至需要從旗(縣、市)財政“抽血”才能滿足自身需要，則應以納入“區直管旗(縣)”范圍為宜；如果盟(市)財力較強，能夠帶動和支持縣域經濟的發展，則不納人“區直管旗(縣)”范圍。

(五)試點旗縣的管理

“區直管旗(縣)”為縣域經濟發展提供了一個寬松的平臺，但是基層政府在發展過程中有可能出現趨利化短期行為，這種行為可能會在“擴權”過程中被放大，甚至扭曲激勵機制。因此?！皵U權”所獲得的自由度不應沒有約束，“區直管旗(縣)”需要激勵機制與約束機制有效銜接。實行“區直管旗(縣)”，必然對自治區政府的管理水平提出更高的要求。因此，必須建立以自治區政府有效監管機制為核心的“擴權一約束機制，加強自治區對旗(縣、市)轉移支付的要求，合理指導縣域經濟發展。提高監管水平，使縣域經濟在良性軌道上發展。

四、幾點建議

(一)加強宣傳，提高認識

一是認真學習國家的相關政策方針，落實國家對縣域盆濟發展的方針政策：二是學習和借鑒其它試點省區已取得的經驗和成果，結合我區的實際，積極推進“區直管旗(縣)”試點；三是加強業務培訓和指導，提高試點旗(縣、市)政府部門的業務工作水平，增強責任意識和發展意識，切實轉變政府職能和工作方式。

(二)開展前期研究，制定具體實施意見

一是針對我區區情，積極開展前期研究，為開展“區直管旗(縣)”試點提供理論支持。二是針對我區旗(縣、市)比較多的特點，制定詳細的篩選辦法和具體的實施意見，制定一套完整的選擇指標體系，在充分考慮旗(縣、市)的經濟基礎、配套服務能力和發展潛力的基礎上，分區域選擇一些具有代表性的旗(縣、市)；三是制定《內蒙古自治區“區直管旗(縣)”工作若干規定》，提供相應的政策支持和指導。

(三)設立組織推進機構。完善相應配套政策體系

一是考慮到“區直管旗(縣)”是一個系統工程，涉及面寬，特別是與現有體制存在一些沖突，建議設立由自治區主席牽頭的推進機構，保障試點工作的順利進行；二是切實加強組織領導，認真搞好經濟管理權限和政策調整后的工作銜接，確保改革試點工作扎實穩步推進。自治區各有關部門要按照職責分工切實加強對擴大部分試點旗縣市經濟管理權限工作的領導和監督，確保試點旗(縣、市)經濟管理權限擴大后不出現管理上的脫節和漏洞。