影響我國稅收成本的環境因素分析與優化對策探討

稅收成本過高在我國已成為不爭的事實。1994年以來，我國稅收收入年均增長15％，1994－1999年年均增收1000億元，2000—2003年，每年增加額均達到2000億元以上，2002年稅收收入達到17004億元，2003年更是突破20000億元大關，達20462億元。2004－2005年，全國稅收年收入分別突破2，5萬億元、3萬億元大關，2006年達到3，7萬億元，年增幅在20％左右。但同時政府為取得稅收收入而付出的各類費用上升也很快，出現了“高收入”與“高成本”并存的“兩高”現象。

過高的稅收成本不僅直接影響國家可用財力的大小，還對經濟運行和稅收執法等產生負面影響，所以，研究稅收成本的影響因素和優化對策具有重要意義。影響我國稅收成本的因素很多，本文僅從稅收環境角度著手，通過分析我國稅收環境的現狀及其對稅收成本的影響，探求優化稅收環境、降低稅收成本的思路與對策。

一、我國稅收環境現狀及其對稅收成本的影響分析

稅收環境是指稅收制度賴以產生和發揮作用的各種外部影響因素以及構成經濟運行環境的稅收要素總和，包括經濟發展水平、納稅人的納稅意識、政府部門的征稅成本意識、相關部門的配合程度及稅務機關和稅務代理等社會中介組織向納稅人提供的納稅服務水平等。這些方面均會在一定程度上影響稅收成本。我國的稅收環境現狀主要表現在以下幾方面：

(一)生產力水平不高，稅源分散

稅源狀況是影響稅收成本的最直接因素。在征收成本一定的情況下。稅收收入越多，稅收成本率越低，稅收效率越高：反之，稅收收入越少，稅收成本率越高，稅收效率越低。稅源狀況直接決定稅收收入總量的多寡，從而影響稅收成本的高低。另外，稅源狀況還會在一定程度上影響稅收潛力和征收難度，進而影響稅收成本。稅源充裕，稅收潛力大，征稅相對容易，征稅成本相對就小：稅源缺乏，取得同樣稅收收入則需投入較高的稅收成本。稅源集中，可以用較少的稅收成本組織較多的稅收收入：稅源分散，相同的稅收成本只能組織較少的稅收收入。相同道理，經濟增長速度越快，稅源增量越大，稅收征收越容易，稅收成本就越低。

雖然我國的社會主義市場經濟體制已初步建立，經濟發展達到歷史最高水平，綜合國力明顯提高，但是，我國國土疆域遼闊，人口眾多，資源匱乏，東、西部經濟發展極不平衡，尤其是西部整體經濟比較落后，稅源枯竭，組織收入困難，征管難度大、經濟稅源尚未實現集約化規模。分散薄弱的稅源勢必導致成本投入大、稅收產出少、征管效率低，客觀上造成稅收成本居高不下。

(二)納稅人納稅意識淡薄，納稅遵從成本偏高

依法納稅是每個公民應盡的義務，納稅意識直接影響國家征稅的及時性和納稅人納稅的主動性。納稅人的納稅意識和納稅遵從成本之間呈負相關的關系，納稅人意識強，納稅遵從成本低，納稅人意識弱，納稅遵從成本高。我國由于封建傳統觀念的影響，人們對“稅”普遍存在偏見，認為“稅”是封建時代的產物，再加上長期受計劃經濟的影響，人們對社會經濟生活的參與意識極低，納稅人理性化程度不高，稅收遵從水平低。偷逃稅款、走私騙稅的問題還比較嚴重。抗稅、圍攻稅務機關和毆打稅務干部的現象時有發生。納稅人納稅意識不強。稅收征納關系處理困難，必然給稅務機關帶來征管難度，加大征稅成本支出。

(三)征管人員稅收成本意識淡薄，缺乏稅收經營理念

由于長期受計劃經濟體制舊觀念的影響，我國稅收征管人員稅收成本意識淡薄，缺乏稅收經營理念，一直將稅收工作看作是一種純粹的政府行為。由于稅收收入在國家財政收入中占舉足輕重的地位，客觀上造成了各級稅務機關以稅收任務是否完成作為考核政績的主要指標。為完成稅收計劃任務，保證應收盡收。各級稅務機關。上到決策部門，下到各級執行機構，不惜一切代價，投入大量人力、物力、財力。擴大機構，充實人員，把稅收單純作為組織財政收入的手段，忽視了其對經濟運行效率產生的影響，造成我國目前稅收收入快速增加的同時稅收成本急劇上升。

(四)行政管理效率低，相關部門相互配合少

受“無本治稅”觀念的影響，我國稅收法制化程度不高，政府部門的征稅成本意識偏弱，只注重稅收組織收入和調節經濟的作用。忽略了稅收成本核算和稅收成本管理，致使行政管理效率低下。某些黨政機關為了個人利益或地方利益，經常干預稅務執法，隨意越權減免稅，妨礙稅務機關依法征稅。破壞正常的稅收秩序，造成稅收人為流失，增加稅收成本。

稅收分配是一項系統工程，牽涉到社會的方方面面，除稅務機關依法征稅外，還需要社會各界的大力支持和配合，這是營造依法治稅環境的重要保障。長期以來。我國全社會協稅、護稅的法律義務和責任并不明確，雖然新的稅收征管法規定，納稅人必須把全部銀行賬戶向稅務機關報告，但事實上大多數納稅人只提供一兩個賬戶，稅務部門無法通過某一銀行查詢納稅人的全部銀行賬戶，無法掌握到納稅人真實的資金往來狀況，再加上各大商業銀行出于激烈競爭，為保護自身利益。不積極主動配合稅務機關對偷、逃、欠稅案件的查處，使得稅務機關的信息成本大大提高。另外，雖然工商、海關、電信等相關部門擁有的有關企業經營情況資料可以為稅務監管提供極大便利，但目前稅務部門與相關職能部門仍然無法實現數據共享，不能獲得必要的資料和支持。

(五)納稅服務水平低，稅務代理不規范

納稅服務包括稅務機關和稅務代理等社會中介組織向納稅人提供的服務。當前，稅務機關向納稅人提供的涉稅宣傳和相關培訓較少，納稅服務水平較低，對納稅人實行的多是“監督打擊型”服務，

作為稅收中介的稅務代理業由于出現時間較短，還存在很多問題，如：稅務代理立法滯后；稅務代理的社會需求尚未啟動；稅務代理管理不善：稅務代理從業人員素質不高；稅務代理的中立性尚未真正體現出來，部分稅務代理機構與稅務機關沒有實質性脫鉤，強制代理和指定代理在一定范圍內還存在等。可見，我國目前的稅務代理業很難提供令納稅人滿意的中介服務，稅務部門仍然要承擔大量的納稅輔導等工作，提高了管理成本。

二、優化稅收環境、降低稅收成本的思路與對策

稅收環境直接影響稅制的運行狀態和運行效果，良好的稅收環境是優化稅收成本的重要保障。優化稅收環境、降低稅收成本應從以下幾方面有所突破：

(一)大力發展生產力，培植稅源

大力發展生產力，從宏觀上進一步調整經濟結構，鼓勵發展集約型經濟，在立足當前鞏固現有稅源的同時，加大力度改造老化稅源，把準方向培植支柱稅源，著眼未來開辟新興稅源，為降低稅收成本提供雄厚的物質條件。

現有稅源是歷經數10年的日積月累，千錘百煉而形成的財力基礎。在有限的資金、技術、人才等資源條件和市場的約束下，稅務部門必須立足當前，確保現有稅源繼續保持穩定產出率，為地方稅收穩定增長奠定牢固的稅源基礎。同時，加大力度改造老化稅源，把準方向培植支柱稅源。結合各地實情，加大資源整合力度。優化資源配置，大力調整產業結構，實現單一產業結構向多元化轉變，并根據產業結構內部各產業對地方稅收的影響程度確定地方稅收的支柱稅源，重點扶植，促進地方稅收持續穩定增長。另外，著眼未來開辟新興稅源。開辟新興稅源，是形成梯級稅源格局，確保地方稅收持續穩定增長的戰略重點。如在礦產資源豐富的地區，大力發展礦產品加工業，將資源優勢轉化為經濟優勢；隨著人民生活水平的提高和信息社會的到來，人們對文化體育的消費需求和信息的需求將不斷擴大，積極發展文化體育產業和信息服務業，必將為稅源建設開辟新的途徑。

(二)加強納稅人納稅意識，減少納稅遵從成本

向國家繳納稅收，是每個公民應盡的義務，也是企業在國家法律保障下得以生存和發展的根本保證，加強納稅人納稅意識，減少納稅遵從成本。首先，注重涉稅宣傳。可通過電視、廣播、報紙等多種媒體和各種宣傳渠道進行宣傳，稅法宣傳重點突出對納稅人權利的保護，旨在喚醒納稅人的“權利意識”，營造一個依法納稅的社會輿論導向和文明環境。其次，充分發揮稅務稽查打擊涉稅違法犯罪的威懾作用。注重以計算機為依托進行稽查監控，實現選案、稽查、審理、執行外分離，使稅務稽查日趨制度化、規范化、科學化。著力抓好稅收案件特別是重大案件的查處，加強與公安部門配合，加大對涉稅犯罪的打擊力度。再次，推行納稅信譽等級管理。可以借鑒法國ABC管理辦法，加強納稅信譽等級管理，提高納稅人稅法遵從意識，增強依法納稅自覺性。比如可以將財務制度是否健全、是否及時足額納稅作為企業分級標準，將企業分為ABC三級，對A級企業，可以免除當年稅務登記和一般納稅人年檢。每3年一次納稅檢查，優先享受各種現行的稅收優惠政策：對B類企業進行日常管理；對C類企業重點管理，重點加強涉稅輔導。幫助改進其財務管理，提高其依法納稅水平。

(三)增強稅收成本意識，樹立稅收經營理念

培養成本觀念，提高服務意識，逐步建立和完善良好的稅收外部環境。是稅收成本最小化的重要外部條件。觀念和認識問題是當前制約稅收管理質量和效率提高的首要問題。因此。降低稅收成本，提高稅收征管質量與效率，必須在思想上徹底摒棄傳統的“無本治稅”的舊觀念，在工作中強化稅收成本觀念。樹立集約型管理意識。

首先，將稅收成本引進稅收決策和征收管理的過程中，建立、健全稅收成本管理制度，注重稅收成本的分析和控制。當通過核算發現采取一項稅收措施后，稅務機關所付出的代價超過一定限度或者給納稅人增加了很大的負擔時，應當考慮停止該項措施的實施或尋找更加有效的方法，這樣對于提高稅收工作效率非常有益。其次，認真貫徹落實“公平、確定、便利和最少征收費用”的稅收原則，把最少征收費用原則作為優化稅收立法、稅制設計、稅收征管體系建設及稅收征納環境建設的重要內容，統籌規劃、綜合推進，為稅收職能作用的充分發揮提供科學、完備、高效的稅收制度基礎、稅收征管基礎和稅收征納環境基礎。，再次，在考察稅收業績時，將稅收征收成本作為一個重要的考核指標，并建立必要的獎懲機制。稅收成本的考核，應當對“稅收效率”、“人均成本率”及“顧客滿意度”等多項指標進行綜合分析，保證考核的準確性。通過對稅收征收成本的考核，可以有效地檢驗稅收工作的效率：通過對顧客滿意度的考核，可以有效地檢驗稅收工作質量，促使稅務機關加強管理，充分挖掘稅務部門人、財、物的潛力，使稅收工作達到最優化。

(四)提高行政管理效率。加強相關部門之閻的配合與聯系

為了提高行政管理效率，營造納稅的良好環境，稅務機關首先優化依法治稅的政治環境，突出搞好對各級黨政領導的稅法宣傳解釋工作，促使各級政府減少行政干預行為。同時，加強部門聯合，形成服務合力，這是稅務機關做好稅收工作的根本方向，也是降低稅務機關信息搜索成本的有效途徑。

在部門協作與信息共享方面，美國已成功地為我們樹立了榜樣。美國的部門協作表現得很充分，如：任何有納稅義務的人在離境之前必須繳清稅款，否則，海關不準許其離境：銀行對于存款人的利息收入。應在通知存款人的同時。把同樣的收入清單報給稅務機關：納稅人進行房屋等不動產交易時，必須通過不動產交易機構，因此。稅務部門也能獲得交易清單等等。

各部門之間的良好合作，不僅減少了偷逃稅現象的發生，使稅務部門對稅源的監控相對簡單，而且大大降低了征稅成本。提高了稅務機關的行政效率。因此，稅務部門應借鑒美國在部門協作與信息共享方面的成功經驗，切實更新工作理念，改變傳統的管理方法，在積極爭取各級政府有力支持的條件下，密切與公、檢、法及工商、財政、銀行、海關、質檢、電信等有關部門的配合和信息溝通，利用當前先進的計算機網絡技術實現信息共享，利用網絡系統的支持為納稅人提供快捷、便利的服務，有效減輕征納雙方的成本。

(五)進一步提升納稅服務水平，規范稅務代理

進一步提升納稅服務水平，牢固樹立服務理念，在落實以往各項服務的基礎上，切實為方便納稅人著想。確立以納稅人為中心的管理理念，在服務方式、手段上不斷創新。向高層次、多元化的方向延伸和發展。如提供個性化和人性化的服務：推行納稅信譽等級管理，將處罰與激勵巧妙結合；大力推行電子申報等繳納方式，進一步簡化辦稅程序：探索建立適合稅收實情的納稅服務流程，減少不必要的檢查等。主要目的是逐步培養納稅人自覺納稅、遵從稅法的意識。提高納稅遵從度，減少稅務機關為打擊偷逃漏稅而投入的巨大費用，形成良好的納稅氛圍，從整體上有效降低稅收成本。

利用社會中介，規范稅務代理，建立良好的稅收社會服務體系，是稅收成本最小化的社會基礎。推行稅務代理，主要是通過由稅務代理人員承擔一部分事務性的稅收管理工作，使稅務機關從繁重的稅務事務中解脫出來，將主要精力放在稅源的監控、稅務稽查、稅收政策制度的調研和提高稅收管理質量上。為提高征管效率，降低征收成本提供有利條件。針對目前我國稅務代理等中介組織的不完善，建議加快稅務代理法制建設、理順稅務代理管理體制、規范稅務代理機構、明確稅務代理業務范圍、完善稅務代理專業隊伍建設等。由于稅務代理機構具有很強的專業性優勢，所以既能降低征稅成本，又能減少納稅成本，實現征納雙方的雙贏。