靈活就業人員養老保險制度的構建與探析

摘 要：本文首先闡明為靈活就業人員建立養老保險制度的必要性，進而在對其養老保險制度觀狀及存在的問題進行分析的基礎上，提出構建新型靈活就業人員養老保險制度的總體思路和政策建議。

關鍵詞：靈活就業人員 養老保險制度

隨著市場經濟改革的不斷深入，經濟結構的不斷調整，我國就業結構呈現多元化的發展趨勢，靈活就業逐漸成為一種普遍的就業形式，靈活就業人員群體不斷壯大。因此，把靈活就業人員納入到養老保險制度覆蓋范圍內，建立惠及全體社會成員的養老保險制度成為城鄉統籌的社會保障制度完善的應有之義。

一、建立靈活就業人員養老保險制度的必要性

(一)有助于擴大就業，實現勞動力資源合理配置

靈活就業方式是擴大就業的重要渠道。勞動者一旦由正規就業轉為靈活就業，就失去了正規就業者享有的養老保險權益，加大了勞動者轉向靈活就業的機會成本，阻礙了靈活就業的發展。靈活就業人員養老保險制度的建立可以使勞動者消除顧慮，解除其養老的后顧之憂。因此。靈活就業人員養老保險制度的建立將在解決城鎮就業和大量農村勞動力向非農產業轉移過程中發揮舉足輕重的作用，同時也有利于促進勞動力充分合理流動和產業結構的調整。

(二)實現養老保險制度自身完善與發展的必然要求

當前擴大養老保險覆蓋面最主要工作就是吸收靈活就業人員參保，因為大部分正規就業人員都已經被該制度覆蓋，而靈活就業人員中有相當一部分為青壯年，吸納這一部分人員參保可以緩解養老年保險基金支出緊張問題，有利于維持基金的長期收支平衡。根據“大數法則”，迫切需要把這一群體納入覆蓋范圍，如果繼續排斥靈活就業人員參保，養老保險制度的功能將不能得到充分的發揮。

(三)有利于促進社會公平，維護社會穩定

相當一部分靈活就業人員的經濟狀況不佳，屬于社會弱勢群體，他們長期游離于養老保險制度之外，市場風險不能得到有效化解，將影響社會的穩定。這些人青壯年時期不參保，年老時很可能成為社會的負擔，并且長期不能分享社會經濟發展的成果。他們大多是最需要養老保險的勞動者，反而被排除在現存制度之外，這一矛盾不解決，就不能最大限度地保障公平，實現經濟社會的和諧發展。

二、我國靈活就業人員養老保險制度現狀及主要問題

(一)現有養老保險體系覆蓋面窄，未能覆蓋所有靈活就業者

目前大部分靈活就業人員尚未被納入到基本養老保險制度中，對靈活就業人員的總體規模及其參保狀況。尚無確切數據。根據《2007年度勞動和社會保障事業發展統計公報》，2007年末全國城鎮就業人員為29350萬人，而年末參加城鎮基本養老保險的勞動者為15183萬人，占城鎮就業者的51.7％。由于正規就業者參保率高，說明現行基本養老保險制度未覆蓋大部分靈活就業人員。

(二)現行制度存在缺陷，阻礙靈活就業人員參保

現行的基本養老保險制度是針對正規就業者設計的，對靈活就業者來說，在繳費基數、繳費率、繳費年限、待遇水平和保險關系接續等方面不具有可行性。第一，缺乏財政支持，參保門檻較高。根據2005年國務院發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》的規定，靈活就業人員參加基本養老保險的繳費比例為當地上年度在崗職工平均工資的20％，其中8％計入個人賬戶。對于收入不穩定，缺乏財政和雇主支持的靈活就業者。承受著沉重的繳費負擔，嚴重影響了其當期收入和基本生活。第二，繳費年限設置不合理。靈活就業人員參保一般有最低繳費年限的限制，如勞動者必須累計繳費滿15年，同時達到法定退休年齡后，才能享受保險待遇；也有地區對最高繳費年齡做出了限制：男不得超過45歲，女不得超過40歲。而靈活就業者大多是階段性就業，繳費年限較短，不少靈活就業人員由于繳費能力低、參保意識弱、中途斷保等原因，產生參保時間較晚、繳費時間不足以及補繳時年齡偏大等問題，不能享受養老保險待遇。第三，不同地區間養老保險接續困難。現行制度中不同地區社會保險繳費年限不能累加、戶籍制度和基本養老保險區域統籌極大地限制了養老保險關系的轉移接續。使得大多數靈活就業人員由于在任何一個就業地區的繳費時間很難達到享受退休待遇的最低繳費年限，而最終不能享受全額養老保險待遇。

(三)制度建立缺乏法律支撐和政府支持

目前已有一些相關法規，如《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》、《關于非全日制用工若干問題的意見》等，但這些規定不夠系統和全面。由于中央沒有出臺有關靈活就業人員養老保險的專門政策法規，而是由各地進行試點探索，這種層次較低的地區性政策降低了政策本身的效力。同時，這一制度正處于探索時期，政策變動過于頻繁，都在一定程度上影響了今后的統籌協調發展。

(四)靈活就業人員及用人單位對養老保險重視不夠

由于政策變動過于頻繁，相當一部分靈活就業人員對制度缺乏信任感，寧可選擇個人儲蓄的養老方式或參加商業保險。也有一部分人對養老政策的認知程度低，對相關的政策措施知之甚少。同時，用人單位為降低成本，不愿為其繳費，想方設法逃避繳費。

三、構建靈活就業人員養老保險制度的基本思路和對策

(一)建立全面覆蓋、財政支持、自愿參保的制度框架

靈活就業人員沒有單位依托，對其監管成本高、難度大，參保很難強制，同時，我國實行養老保險強制擴面的客觀條件還不成熟，城鄉統籌的社會保障體系建設還處在起步階段。結合靈活就業人員的特點，目前應建立全面覆蓋、財政支持、自愿參保的新型制度框架。此框架有三個特點：一是全面覆蓋，把有意愿、能按規定繳費的靈活就業人員盡量吸納進來。二是自愿參保、財政支持，不具備基本養老保險的強制性。從社會公平和激勵勞動者參保積極性角度，財政必須參與到靈活就業人員的養老保險制度建設中來。三是設計不同于正規就業人員的新制度框架必須要注意與正規就業人員養老保險制度的公平和協調發展，并從長遠角度考慮兩種制度的銜接。

(二)依據靈活就業人員特點，在注重技術操作性的基礎上進行宏觀制度設計

一是確定適宜的繳費基數和繳費率。當低收入，者面臨較高的資金折現率時，參保可能減少其可支配收入，他們會做出逃避繳費的選擇。因此，應確定適宜的繳費基數和繳費率。目前各地探索的基數一般都設為當地上年度社會平均工資的60％～300％，在此基礎上設立高中低門，個不同的繳費檔次。比較可行的方式是和正規就業人員一樣，原則上按實際收入作為繳費基數，但不得低于最低工資，從而適合各種收入水平的靈活就業人員參保。繳費率可以適當降低，按照無歷史債務負擔條件下的收支平衡原則來設計費率。二是確定合理的繳費年限。考慮到連續15年的繳費形式對靈活就業者參保產生的消極影響，可以嘗試建立更加靈活的最低繳費年限確認制度，比如允許勞動者在：達到退休年齡后補足所欠全部本金及滯納金。到法定退休年齡后，本人能夠繼續工作，又有繳費意愿的靈活就業人員，應允許其延長繳費年限。現行制度在增加繳費年限方面的激勵作用比較有限，繳費15年后每增繳一年保費所增加的基礎養老金比例明顯低于前15年的平均值，這就導致參保者投保15年后不愿繳費，或到距退休15年時才開始投保。為避免這種情說發生，可以借鑒紉累邊稅的原則，繳費15年后所增加的基礎養老金按差額比例遞增，每工作一年，積累一定百分比的養老金待遇，并且在不同統籌地區所獲得養老保險權益可以累加。三是建立靈活的繳費方式。由于存在著工作流動性大、收入穩定陸差等特點，很難像正規就業人員那樣每月由單位以統一劃賬的形式向社保經辦機構按時足額的繳費。尤其是對那些經濟困難的靈活就業人員來說更是難以承受。因此，可以允許靈活就業人員自愿選擇按月、按季甚至按年的繳費方式，或是年季月均可的組合繳費方式。四是確定多層次的待遇水平。靈活就業人員的養老待遇應根據“繳費及待遇低進低出”、“權利與義務相對應”的原則視繳費情況來確定。應將保障重點放在最低層級的保障水平上，這個層級要高于低保，略低于城鎮退休職工養老保障水平。五是養老金轉移接續。現行制度把繳費分成統籌基金和個人，賬戶兩部分。靈活就業人員跨統籌區域流動時，只能帶走個人賬戶部分，而統籌基金則沉淀在當地無法轉出。可考慮將靈活就業人員的全部繳費轉出，如兩地政策不一致，由轉入地的社保管理機構根據當地標準自行確定在本地區可抵算的保障水平和保障年限，待靈活就業人員退休后把積累的養老金全部匯集到退休時定居地所在的統籌區域，按月發放。六是增加政府補貼。目前許多地方性政策都規定對享受低保人員、下崗再就業人員以及其他靈活就業者參保提供一定比例的補貼。這佯做既鼓勵了靈活就業，又保障了他們的老年生活，是“以就業促保障”的一種有效形式。應該把這種做法規范化，對地方財力不足的地區，中央財政應給與尋定比例的轉移支付。

(三)充分發揮政府部門主導作用

首先要簡化參保程序，優化服務質量。為滿足靈活就業人員頻繁流動的需要，應加快在全國范圍內建立以靈活就業人員個人實名制為基礎的養老保險專項賬戶，并創建全國統廣的信息平臺，方便其養老保險關系在不同統籌區域間的轉移、接續。為方便靈活就業人員繳費，對無固定單位的靈活就業人員和相對集中經營的個體工商戶，可以依托街道社區勞動保障機構、公共職業介紹機構、郵局、銀行等部門代理接續和繳費手續。可以設立專門的服務窗口或工作崗位，并積極探索網上辦理業務的新途徑，為靈活就業人員提供方便快捷的服務。其次，要加大財政對養老保險支持力度，降低繳費門檻，合理設計繳費檔次。同時，要加強管理隊伍的自身建設，提高服務質量。勞動監察部門要用法律手段來監管用人單位的繳費情況。此外，還要加大宣傳力度，提高保障意識。勞動保障部門應采取各種積極有效的宣傳方式，圍繞養老保險的必要性和參保方式等關鍵問題對靈活就業人員進行廣泛的宣傳和教育，引導他們轉變觀念，積極參保。

(四)加強法制建設，完善配套措施

現有的涉及靈活就業人員養老保險制度的全國性政策法規大多僅僅在政策層面上作了籠統的規定，很少有可量化的具體指標，政策操作性不強，無法得到有效的實施。在確定政策設計的基本思路之后，應該制定具體可行的法規，為靈活就業人員的養老保險提供制度保障，用法律手段來規范管理社會保障部門、用人單位和勞動者。通過建立可操作的專項法規，使靈活就業人員的養老保險政策措施制度化。此外，應盡快打破戶籍制度的壁壘，使靈活就業人員養老保險關系的建立、轉移、接續更加順暢。在新的針對靈活就業人員的養老保險制度完善運行之前，可以把低保制度和家庭保障作為過渡性的保障措施，以保障其在制度真空期的基本生活。