內蒙古根河市資源型城市轉型產業發展與政策研究

一、根河市自然環境與經濟社會發展現狀

(一)環境特點

“根河”是蒙古語“葛根高勒”的諧音，意為“清澈透明的河”。根河市地處祖國東北邊疆，大興安嶺林區北段西北坡，大興安嶺山地構成了根河市地貌的總體。全市海拔高度多在700—1300米，平均海拔1000米。根河市同時也是中國緯度最高的城市，是內蒙古自治區平均氣溫最低的旗市，更是全國生態環境建設較好的地區之一。

根河市屬大陸性氣候，由于受地理位置、地形地貌及森林植被等自然條件的影響，形成了寒溫帶濕潤森林氣候區，特點是寒冷濕潤，冬長夏短，春秋相連，無霜期平均70天。年日照時數平均為2614.1小時，日照百分率平均為57％。年平均降水量為448.3毫米。

根河市耕地面積僅有23500畝，占全市總面積的0.11％。牧草地面積5.7萬公頃，占全市總面積的2.83％。農業、牧業所占比重非常小，國民經濟的絕大部分來自于境內森工企業。

(二)經濟社會概況

1、區位特點

根河市是聯系大興安嶺南北與東西的樞紐城市，全市總面積20012平方公里。東與鄂倫春旗為鄰，西與額爾古納市接壤，南接牙克石市，北接黑龍江省漠河縣、塔河縣。根河市距離周邊城市較近，且交通聯系較好，在與周邊城市聯動發展方面具有一定的區位優勢。

2、經濟社會總體現狀

根河市是一座因林而建、因林而興的典型純國有林區城市，是內蒙古自治區唯一的純林業城市，下轄三鎮、一鄉、五個辦事處。行政區域內還設有內蒙古森工集團的5個林業主伐局及其下設的23個林場。全市總人口16.49萬人，全部為非農業人口，其中林業人口12萬人，占總人口的72.8％。境內分布有蒙古、漢、達斡爾、鄂溫克、鄂倫春、俄羅斯等17個民族，其中少數民族占總人口的11.8％。

2007年，根河市實現生產總值18，16億元(同比增長93％)，人均GDP為11013元，僅相當于呼倫貝爾市(18481元)的59.6％，內蒙古自治區(25558元)的43.1％，全國平均水平的58.2％。城鎮居民人均可支配收入為9420元，相當于呼倫貝爾市(10364元)的90.9％，內蒙古自治區(12378元)的76.1％，全國平均水平(13786元)的68.3％。財政總收入9055萬元，全社會固定資產投資53884萬元，實現旅游總收入2.35億元。

(三)優勢資源與主要產業

1、優勢資源

根河市位于大興安嶺原始森林腹地，有著豐富的森林資源。森林覆蓋率87.2％，居內蒙古自治區之首。主要樹種為興安落葉松、白樺、樟子松，其次為楊、柳等。野生植物1000余種，各種藥材有140多種。林中野果資源極其豐富。有越橘、藍莓等30余種。根河市森林面積150萬公頃，人均占有森林面積9公頃。森林面積按起源劃分：天然林148.5萬公頃、人工林1.5萬公頃。按樹種劃分：用材林135萬公頃、防護林4萬公頃、特用林11萬公頃。全市活立木蓄積量15272萬立方米，人均占有林木922立方米。境內擁有滿歸伊克薩瑪國家森林公園、汗瑪國家級自然保護區，森林生態系統保護區107348公頃，保護濕地2萬公頃。

根河市地處得耳布爾與大興安嶺兩大成礦帶交錯地區，礦產資源豐富。金屬礦產主要有鉛、鋅、鐵、鉬、銅、鈾等10種；非金屬有石灰石、瑩石、大理石、珍珠巖、石墨等，約占呼倫貝爾市已發現礦種的1/4。其中，已開發的鉛鋅礦床位于得耳布爾鎮下比利亞谷。為中、大型礦床，儲量為1948萬噸。石灰石和白云石礦床主要分布于滿歸、阿龍山、牛耳河等地，滿歸鎮儲量為1.7億噸左右。

根河市冬季漫長寒冷，孕育著獨特的冷資源，這為發展特色養殖提供了良好的氣候條件：境內旅游資源及其豐富，是純自然原生態圣地。最大面積的原始森林、獨具特色的月牙灣、奧克里堆山等風光秀美的景區孕育著大自然的生機：敖魯古雅鄂溫克族鄉是中國唯一的使鹿部落，也被稱為“中國最后的狩獵部落”，敖魯古雅文化與森林文化充滿深厚的韻律與神奇。

2、主要產業

(1)木材加工業

森林資源是根河市最大的優勢，木材加工業長期以來是根河市的傳統主導產業，在根河市經濟總量中占有較大比重，木制品已經具備一定的市場影響力。但是，當前這一產業面臨著一系列困難，主要是：境內可采林木資源幾近枯竭，隨著國家天然林保護工程的實施，市域內5個森工公司的林木采伐任務不斷調減，建立在原木采伐和銷售基礎上的經濟體系面臨著資源短缺的嚴重制約：且加工業技術含量低，產業鏈條短：企業產品和技術雷同，低水平競爭：受體制影響。原料供應和產品生產脫節。

(2)特色種植、養殖業

根河市委、市政府于2001年提出了“三個基地”建設的發展思路。經過7年的發展，根河市已經初步形成了以貂、狐養殖為主的特色養殖基地，以食用菌栽培為主的特色種植基地，特色種植和養殖業已經初步形成了“小規模、大群體”的格局。

(3)采礦業

根河市礦產資源豐富，其中有色金屬礦儲量較大，品位較高。得耳布爾成礦帶和大興安嶺成礦帶貫穿根河，富含金、銀、鉛、鋅等礦產資源。由于礦產資源產品市場前景較好，在吸引投資、加快開發方面具有很大優勢。

(4)旅游業

旅游業可以實現對森林資源的永續利用，應當成為根河市今后產業結構調整、發展經濟新的增長點。近年來，隨著成功舉辦“使鹿部落文化節”、“大興安嶺冰雪旅游文化節”等節慶活動，使根河市的森林、民俗、冰雪、森工文化逐漸被人們所了解和認同，根河市已成為呼倫貝爾市旅游資源的核心地帶。

二、根河市產業轉型發展戰略模式

(一)根河市的選擇

隨著可采林木資源的減少及國家天然林保護工程的實施，木材采伐量大規模調減，地方基礎產業受到極大沖擊，企業效益銳減、林業工人下崗、財政稅收減少及其衍生的經濟和社會問題困擾著根河市的發展。當前，根河市應立足于區域發展的實際，采用政府引導與市場調節相結合，遵循多元產業復合發展方針，選擇3-4項地方支撐能力強，具有明顯資源優勢的產業進行重點扶持：同時，以加深精度、提高效益為原則，轉變原有主導產業的粗放式發展方式。在產業的空間安排上遵循“點狀開發，集中布局”的原則，構建支撐根河市經濟轉型戰略的產業支持體系。

(二)重點產業發展戰略

在產業評估基礎上，綜合分析各項產業的區域支撐能力和區域效應，遵循根河市區域發展的實際，并結合各產業發展的趨向，今后一段時期根河市應重點培育旅游業、有色金屬采選業、特色種植和養殖業、林產加工等接續產業，提升木材加工業的質量和效益，服從于根河市“保護生態環境”的第一要務，在具體的發展模式和開發內容上要符合生態經濟的要求。

1、有色金屬采選業

有色金屬采選業是根河市近些年來著力打造的主導接續產業，具有十分廣闊的發展空間和成長潛力。根河市位于“大興安嶺多金屬成礦帶”上。礦產資源較為豐富。同時根河市地處大興安嶺腹地，是國家“十一”規劃綱要明確的限制開發區域，生態功能異常重要?！秶鴦赵宏P于編制全國主體功能區規劃的意見》(國發[2007]21號)指出：“礦產資源豐富但生態環境承載能力較弱的區域，可以適度開發礦產資源，但原則上應確定為限制開發區域”。這為根河市發展有色金屬采選業提供了政策上的依據，也在一定程度上約束了其開發方式，

“環保優先、點狀開發、嚴控規模”是規劃期內根河礦產資源開發應遵循的重要原則。

環保優先。大興安嶺林區是國家重要的生態功能區，在其腹地內進行礦產資源開發一定要堅持“環保優先”的原則，嚴格執行“環境影響評價”制度，依法簽訂礦山自然生態環境治理責任書，向相關企業征收礦山開發生態保護與治理保證金，對造成流域、區域環境污染且無法有效治理的礦山要堅決停采。

點狀開發。在林區進行礦產資源開發，應嚴格限制單個礦山占用林地的面積。礦山企業應統籌規劃，集約利用土地，嚴格注意尾礦堆放、選礦等工序對周邊森林的破壞，盡可能減少在林區對地表植被的破壞。

嚴控規模。產業開發不宜全面鋪開，重點扶持市域內蘊藏潛力大、開采條件好，市場需求強烈，經濟價值高。并且對生態破壞較輕的礦山進行開發建設，嚴格禁止小型礦山的開發。嚴控產業的盲目擴張。

2、旅游業

依托“大興安嶺”這一核心旅游資源，突出“大森林、大草原”的區域特色，發展深度旅游產業，突出“北歐風情、使鹿文化”的旅游形象，使其成為帶動根河市經濟轉型的主導產業之一。

結合根河市及其周邊地區旅游業發展的實際與區域經濟轉型和實現生態經濟模式的戰略目標，今后應大力開發深度旅游，通過最大限度的挖掘當地旅游資源的潛力，使游客能夠在此停留較長的時間，激發其消費欲望，從而增加當地旅游業的收入。開發深度旅游需要一定的支撐條件，其戰略重點包括如下幾個方面：

加強旅游中心地建設。依托周邊地區機場等重要旅游樞紐和干線公路的布局，將根河市區建設成為大興安嶺林區腹地最為重要的旅游接待中心，金河、得耳布爾、敖魯古雅、滿歸等成為重要的旅游節點和中轉站。通過旅游中心地建設促成區域旅游產業的整體有序發展，

深入挖掘特色旅游資源。在依托“大興安嶺”這一核心旅游資源的基礎上，深入挖掘其他具有較強開發價值的旅游資源，加大對森林旅游資源的開發力度，在現有基礎之上形成若干規模較大、設施齊備、接待能力強的旅游景區。

強化旅游基礎設施建設。為實現深度旅游的發展目標，應加強根河市區、金河、滿歸等城鎮旅游基礎設施建設，提高區域旅游中心的接待和服務功能，基礎設施建設應與區域生態環境相協調，集中布局，形成城鎮內部的功能區。

形成豐富的旅游產品體系。加大對區域內森林、河谷、敖魯古雅鄂溫克民族文化等旅游資源的系統開發，突出敖魯古雅文化和森工文化：充分開發冰雪旅游資源，實現旅游的季節均衡化。在統一規劃的基礎上。形成種類豐富的旅游產品體系。

重視與周邊地區的旅游資源的整合開發。根河市周邊地區的旅游資源異常豐富，且各具特色，如滿洲里的中俄邊境風貌、海拉爾的草原風光、額爾古納的“蒙源”文化、漠河的“尋北”之旅等，這些旅游目的地在全國都具有較高知名度。根河市旅游的發展應融入其區域背景當中，通過旅游線路的組織，并借助區域旅游的總體形象和知名度，擴展自身的發展空間。

3、木材加工業

木材加工業長期以來是根河市的傳統主導產業。今后一段時期，根河市木材加工業的發展應從提升加工轉化率人手，引進新建和改造擴建幾家較大規模水平的加工企業，開發符合市場需求的產品，提高產品附加值，使以加工落葉松為主的規模加工能力達到50萬立方米。

在產業組織方面，鼓勵符合可持續發展戰略要求，技術含量和產品附加值高，有利于森林資源節約和綜合、高效和循環利用，有利于促進產業技術進步，促進產業結構調整優化升級，競爭力強的企業的發展：鼓勵有利于發揮區域比較優勢，特別是增加產品科技附加值和藝術附加值的項目和產業。限制現有資源供給滿足不了加工需求或供需趨于平衡，產品附加值低，規模效益差，需要改造升級或不再允許新建的項目和產品：限制規模偏小、工業技術落后的企業。淘汰不符合有關法律法規規定，嚴重浪費資源，環保不達標，不利于森林資源保護的項目和產品。

4、特色種植和養殖業

根河市應重點支持野生漿果、食用菌、山野菜、中草藥和狐、貂、獺兔、馴鹿產業等特色種植和養殖業的發展，形成若干個具有相當規模的特色優勢種植和養殖產業基地，從而提高當地居民收入。

食用菌產業。以好里堡鎮、滿歸鎮為中心，輻射市內三個辦事處及周邊鄉鎮，開發以黑木耳為主的食用菌種植和加工產業。扶持重點企業進行系列產品開發，實現食用菌產業化，

野生漿果產業。扶持優勢企業開發符合市場需求的野生漿果新產品。重點開發野生藍莓系列飲品、保健品和藥用品，發展果酒、保健酒等行業，擴大加工能力’提高產品質量和市場占有率。

山野菜產業。根河市境內蕨菜、黃花菜、四葉菜、柳蒿芽等純天然條件下生長的綠色野生植物蘊藏量較大，營養價值高。深入挖掘山野菜產品的市場價值，塑造“根河山野菜”綠色、生態的品牌形象，在精細加工基礎上提高單位產品的市場價格。

狐、貂、獺兔產業。利用根河市獨具的“冷資源”，以金河、阿龍山、好里堡、滿歸為基地，采用“公司+基地+養殖戶”的發展模式，統一規劃，建立養工銷一體化的狐、貂、獺兔產業化體系。力爭形成全國規模最大，種獸、皮毛最優，市場競爭力最強的產業基地。

鹿產業。以好里堡、敖魯古雅、得耳布爾為中心，穩步發展梅花鹿、馴鹿養殖業，建立結構合理的鹿群良種繁育體系、飼料生產體系和疫病防控監督體系。支持鹿血酒和鹿副產品的綜合開發，引進高新生物工程技術，提高產品的科技含量和市場占有率。

根河市的特色種植和養殖業發展已經具有一定規模，并且其“富民”效應顯著。但應轉變現有的產業組織形式。政府通過優惠信貸等方式，鼓勵規模大、經濟實力強的種植和養殖戶擴充生產規模，變“家庭作坊”式為工廠式養殖。同時，加強對該項產業的扶持和引導，成立行業協會和若干中介組織，充分發揮其在對外部信息了解和價格話語權方面的作用。

三、爭取政策支持及必要的保障措施

(一)組織保障

成立“資源型城市轉型工作領導小組”，由市委書記、市長擔任領導小組組長，分管副市長任副組長，辦公室設在市發展和改革局。

(二)爭取政策的目標

爭取進入國家資源型城市轉型試點行列、爭取進入國家限制開發區生態經濟開發試點城市和全國生態與環境保護模范城市。通過相應的政策支持，增強政府提供公共產品、公共服務的能力，推進資源型城市轉型，促進經濟社會發展。

(三)爭取上級政府的財政轉移支付，落實“兩個機制”

落實國家提出的“衰退產業援助機制”和“資源開發補償機制”是資源枯竭型城市實現社會經濟轉型的根本條件之一。

1、針對政府“基本運行能力”給予財政轉移支付

“十一五”“十二五”期間，比照國內一般發展水平的縣級政府財政負擔人員2006財政年度人均財政支出水平為基點，補齊差額。“十二五”以后，根據自身財政努力的效果可適當增加或減少。

2、針對政府“發揮職能能力”給于財政轉移支付

(1)針對健全社會保障體系等給予必要的財政支持。

(2)為地方金融機構開展的旨在促進就業的小額貸款業務提供財政擔保。

(3)支持地方政府建立健全促進再就業的職業培訓體系。

(4)提高基礎教育事業發展水平。

(5)保證公共衛生、醫療事業的發展。

(四)爭取重大工程項目的支持

1，國家天然林保護工程

在原有的工程內容中減少建立社會保障體系方面的支出，相應增加對生態移民、各級各類自然保護區的維護投入。

2、林區基礎設施建設

在3～5年內使地區道路、電力、通訊等設施水平得到根本改善，達到自治區中等以上水平。

3、重點城鎮建設工程

加強對城市及林區棚戶區改造、標準化安置小區或廉租房小區工程、城鎮的給排水管網、城市污水和垃圾處理、光纖入戶、城鎮人工煤氣供應網和集中供熱網等方面的建設。使其居住、教育、文化、衛生、就業等條件明顯改善。同時，人口集中分布也會為實現再就業創造更多的機會。

(五)實行引導市場資源、促進產業發展的優惠政策

在非競爭領域，即“公共設施”之外。一個地方競爭性主導產業的形成，實際上是一個市場競爭條件下資源空間配置的過程。對于一個地處偏遠、產業基礎薄弱、經濟資源極度匱乏的林區城市來說。在短期內形成強有力的接續替代產業非常困難，因此，可以利用政府的政策手段形成對市場的引導。

一是大力爭取國家開發性金融機構對地區生態系統建設、培育生態產品和生態服務功能的項目投資。

二是大力爭取國債項目，用于林工加工、城市供水、城市污水、垃圾處理、集中供熱、林業道路等具有投資回報率的建設項目的貼息。以吸引社會資本。

三是給予商業銀行提供財政擔保，用于還本付息，鼓勵其參與競爭性項目的投資。