對國有企業績效評價指標體系的回顧與思考

[摘要]在國企改革和國有資產管理體制發展變化的背景下，本文對我國國企績效評價指標體系的演進進行了回顧，并對2006年國務院國有資產監督管理委員會頒布的《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》及其實施細則進行了分析，強調國企的盈利能力、突出現金流量指標、重視國企的債務風險狀況、關注國企潛在風險和經營增長水平及發展后勁是其主要特征。

[關鍵詞]國有企業；績效評價；指標體系

改革開放30年來，國有企業改革始終是經濟體制改革的中心環節。經過30年國企改革的實踐，國有企業的體制機制發生了很大的變化，實現了政企分開、政資分開、所有權與經營權分開；厘清了政府與國有企業的關系，使國有企業真正變成了一個在市場競爭中能夠自主管理、自我發展、自負盈虧的經濟主體。但國有資產的所有者在不直接干預企業的日常生產經營活動的情況下，必須對企業經營行為和經營成果作出客觀、準確、公平的判斷。對國有企業效績進行評價，就成為國有資產的所有者(出資人)監管的重要手段。因此，建立科學、規范的國企績效評價體系，成為我國國有企業持續健康發展的關鍵問題。

一、對國有企業績效評價指標體系的回顧

伴隨30年國企改革的歷程，國有企業績效評價大約經歷了如下幾個階段：

(一)改革開放初期的績效評價指標(1978－1992年)

改革開放以前，國家對國有企業的政策是計劃統一下達、資金統貸統還、物資統一調配、產品統收統銷、就業統包統攬，盈虧都由國家負責，國有企業沒有經營自主權。黨的十一屆三中全會提出，要讓企業有更多的經營管理自主權。按照十一屆三中全會提出的改革方向，先后在國有企業推進了擴大企業經營自主權、利潤遞增包干和承包經營責任制的試點。但這一時期計劃經濟的烙印仍然存在，國企績效評價指標映射出這種時代特征。1982年國家經委、國家計委等六部委制定了“企業16項主要經濟效益指數”，這16項指數包括總產值增長率、產品產量完成情況、產品質量穩定提高率、產品原材料燃料動力消耗降低率、產品優質品率、萬元產值消耗能源和降低率、產品銷售收入和增長率、實現利潤和增長率、產值利稅率和增長率、銷售收入利潤率和增長率、定額流動資金周轉天數和加速率、產成品資金占用額和降低率、可比產品成本降低額和降低率、全員勞動生產率和增長率、職員重傷死亡人員和降低率等。1991年。中央工作會議提出要將經濟工作的重點轉移到調整結構和提高經濟效益上來，防止片面追求產值和速度，忽視經濟效益的現象；同時提出在工業企業的考核上要淡化產值指標，強化效益指標。為了貫徹中央精神，國家計委、國務院生產辦和國家統計局在1992年提出了6項考核工業企業經濟效益的指標，包括產品銷售率、資金利稅率、成本費用利潤率、全員勞動生產率、流動資金周轉率、凈資產率(后改為增加值率)。通過對這一時期國企績效評價指標的分析可以看出，評價指標從重視企業產值轉化為重視企業經濟效益，但評價指標的計劃經濟色彩依然存在。

(二)從《企業財務通則》頒布到《企業經濟效益評價指標體系(試行)》出臺階段(1993－1998年)

十四屆三中全會明確了國有企業改革的方向是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。但建立現代企業制度要求現代企業財務會計制度與之相配合。1993年7月。財政部頒布實施《企業財務通則》。《企業財務通則》規定企業績效評價指標體系由8項指標組成，它們是資產負債率、流動比率、速動比率、應收賬款周轉率、存貨周轉率、資本金利潤率、銷售利稅率，成本費用利潤率等。《企業財務通則》的頒布標志著我國微觀財務管理朝著科學化發展，其所涉及的企業績效評價指標體系也首次從企業償債能力、營運能力、獲利能力對企業進行全面評價。此外，根據建立現代企業制度的要求，財政部在反復研究和論證的基礎上，于1995年制定和頒布了《企業經濟效益評價指標體系(試行)的通知》。這套指標體系包括銷售利潤率、總資產報酬率、資本收益率、資本保值增值率、資產負債率、流動比率(或速動比率)、應收賬款周轉率、存貨周轉率、社會貢獻率、社會積累率10項指標。1997年，國家統計局會同國家計委、國家經貿委對1992年頒布的工業經濟效益評價體系進行了調整，將原來的6項指標調整為總資產貢獻率、資本保值增值率、資產負債率、流動資產周轉率、成本費用利潤率、全員勞動生產率和產品銷售率等7項指標。這一時期，伴隨現代企業制度的提出，國企績效評價指標體系逐步走向科學化和規范化。

(三)從《國有資本金效績評價規則》頒布到《企業效績評價操作細則(修訂)》出臺(1999－2005年)

伴隨國企改革的進一步深化，推動國企績效評價由單一指標考核方法向綜合績效評價考察過渡，是國有資產的所有者(出資人)加強監管的必然選擇。為適應市場經濟條件下政府職能轉變的要求，盡快建立我國科學規范的國有企業績效評價體系，1999年，財政部會同國家經貿委、人事部和國家計委等有關部門聯合頒布了《國有資本金效績評價規則》及其操作細則，這標志著我國企業績效評價指標首次實現體系化。《國有資本金效績評價規則》通過8項基本指標、16項修正指標和8項評議指標，分3個層次，對企業的資本效益狀況、資產經營狀況、償債能力狀況和發展能力狀況4項內容進行評價，初步形成財務指標與非財務指標相結合的效績評價指標體系。2002年，財政部會同國家經貿委、中央企業工委、勞動保障部和國家計委等部門對企業績效評價體系作了進一步修訂，重新頒布了《企業效績評價操作細則(修訂)》(如表1所示)，使企業績效評價指標體系日趨完善，指標也由原來的32項隆為 28項。這一階段國企改革的重點是：在幫助國有大中型企業脫困的同時，進行現代企業制度試點。逐步推行公司制股份制改革，努力使國有或國有控股企業成為適應社會主義市場經濟發展的市場主體和法人實體。相應地，國家有關部門對出臺的國企績效評價指標體系進行修正以適應國企改革進程中出現的問題。

(四)從《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》出臺至今(2006年至今)

黨的十六大明確提出：國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。為貫徹落實十六大精神，相繼組建了中央、省、市(地)三級國有資產監管機構，相繼出臺了《企業國有資產監督管理暫行條例》等法規規章。國有資產管理體制創新進一步加強了對國有資產的監管。為規范中央企業綜合績效評價工作，有效發揮綜合績效評價工作的評判、引導和診斷作用，推動企業提高經營管理水平，2006年，國務院國有資產監督管理委員會頒布了《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》及其實施細則，這標志著國有企業綜合績效評價進入了一個新的階段。《中央企業綜合績效評價實施細則》明確指出，企業綜合績效評價應當充分體現市場經濟原則和資本運營特征，以投入產出分析為核心，運用定量分析與定性分析相結合、橫向對比與縱向對比互為補充的方法，綜合評價企業的經營績效和努力程度，促進企業提高市場競爭能力。同時，《中央企業綜合績效評價實施細則》明確規定(如表2所示)，企業綜合績效指標由22個財務績效定量評價指標和8個管理績效定性評價指標組成。其中，財務績效定量評價指標由反映企業盈利能力狀況、資產質量狀況、債務風險狀況和經營增長狀況等4個方面的8個基本指標和14個修正指標構成，用于綜合評價企業財務會計報表所反映的經營績效狀況。企業管理績效定性評價指標包括戰略管理、發展創新、經營決策、風險控制、基礎管理、人力資源、行業影響、社會貢獻等8個方面的指標，主要反映企業在一定經營期間所采取的各項管理措施及其管理成效。這一階段，在國有資產管理體制創新的背景下，《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》及其實施細則以企業財務決算報表為基礎，根據出資人監管重點，設置相應的財務指標，運用客觀的評價標準進行對比分析，綜合反映企業財務狀況和經營成果。

二、對現行國有企業績效評價指標體系的思考

《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》是在出資人監管框架初步建立的情況下，出資人進一步深化財務監督工作的結果。從2006年國務院國有資產監督管理委員會頒布的《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》及其實施細則來看，其具有如下特點：

(一)強調國企的盈利能力

在對國企盈利能力狀況、資產質量狀況、債務風險狀況和經營增長狀況等4個方面進行評價時，國企盈利能力狀況的評價指標權重最高，為34％。這是因為盈利能力是企業賴以生存和發展的基本條件。只有企業具備良好的盈利能力，才能保障出資人資本的增值，其他利益相關者的利益也才能有所保障。

(二)在修正指標的設計中，突出了現金流量指標

現金流量是以收付實現制為確認基礎的，能更好地反映企業的流動性和財務安全性，能更有效地反映企業的經營情況。比如。對國企盈利能力狀況進行評價時，采用了盈余現金保障倍數指標；對國企資產質量狀況進行評價時，采用了資產現金回收率指標；對國企債務風險狀況進行評價時，采用了現金流動負債比率指標。

(三)重視國企的債務風險狀況

與2002年頒布實施的《企業效績評價操作細則(修訂)》對償債能力狀況部分的指標設計相比較，雖然基本指標沒有變化，仍然是資產負債率和已獲利息倍數，但是修正指標部分在《企業效績評價操作細則(修訂)》規定的基礎上，又增加了帶息負債比率和或有負債比率兩個評價指標。

(四)關注國企潛在風險指標

企業生產經營會受到來源于企業外部和內部諸多因素的影響，不確定性日益突出。因此，在評價企業效績時，充分關注其所承擔的各種潛在風險是十分必要的。在對國企資產質量狀況進行評價時，采用了不良資產比率指標來分析國企不良資產的潛在風險；在對債務風險狀況進行評價時，采用或有負債比率來分析國企或有負債的潛在風險。

(五)關注國企的經營增長水平及發展后勁

對國企經營增長狀況進行評價時，在關注主營業務收入增長和資本保值增值的同時，也關注主營業務利潤和資產總額的增長。由于技術創新是企業取得大發展的必由之路，故對國企技術投入比率的評價也很重要。

三、小結

改革30年來，我國國企績效評價指標體系的演進在國企改革和國有資產管理體制發展變化的基礎上得到進一步完善。總的來看，改革開放初期以產值和上交利稅為核心；20世紀90年代初以財務比率為基本內容；20世紀90年代后期發展為財務指標與非財務指標相結合的綜合評價體系。通過貫徹落實十六大精神，國有資產管理體制的創新進一步加強了對國有資產的監管。2006年，國有資產的所有者(出資人)從股東權益最大化和公司價值最大化出發，兼顧利益相關者，以投入產出分析為核心，運用行業標準進行比較，展開多角度的綜合績效評價。國有資產的所有者(出資人)通過對國企綜合績效評價，便于其引導國企的經營行為，并為考核、管理國企負責人提供參考依據。