貧困地區農村金融服務如何轉型

由于受自然條件、經濟基礎、交通信息等客觀因素的制約和限制，雖然近年來國家加大了對貧困地區的各種扶持力度，但我國貧困地區農戶的人均收入、生活水平依然不高，發展仍然滯后。從貧困地區農村金融服務的供給情況看，目前我國貧困地區農村金融已初步形成了以合作金融為基礎，商業金融和政策金融分工協作，保險補償分擔相配合，新型小額金融和民間金融為補充的多層次金融服務體系，為支持貧困地區農業、農村經濟的發展發揮了重要作用。然而，由于農村金融機構的制度設計和運行機制等內生因素嚴重缺失，金融生態環境和農戶公眾知識等外生因素嚴重梗阻，致使主要農村金融機構自身可持續發展與服務農村、農業和農戶之間不能形成有效對接，農村金融供給與需求之間嚴重失衡，金融供給遠遠滿足不了需求，農村金融服務特別是貧困地區的農村金融服務亟待轉型。

貧困地區農村金融服務現狀

調查顯示，目前在農村金融的供給體系中，有農業銀行、農村信用社、農業發展銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮銀行，還有小額信貸公司、資金互助社等非正規小額信貸組織。此外還廣泛存在一些民間金融活動。

據統計，自2002至2007年，農村中小金融機構資產總額由2.2萬億元增加到5.6萬億元；存款由2萬億元增加到4.6萬億元；貸款由1.4萬億元增加到3.1萬億元；農戶貸款余額由4237億元增加到11618億元；農戶貸款覆蓋面由28.6%增長到32.8%，有貸款余額的農戶7817萬戶，受惠農民超過3億。

農村中小金融機構發放貸款主要有四種模式：一是小額信用貸款模式。它是農村信用社以農戶的信譽為保證，在核定的額度和期限內發放的小額信用貸款，主要采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”的管理辦法。二是扶貧貼息貸款模式。貸款投向是國家扶貧開發工作重點縣的貧困農戶以及能夠帶動低收入貧困人口增加收入的種養業、勞動密集型企業、農產品加工企業、市場流通企業和基礎設施建設項目。三是“龍頭企業+擔保公司+銀行+農戶”“四位一體”貸款模式。其運作方式是由龍頭企業成立一家專業擔保公司，為與其關系緊密的農戶提供擔保，以向農村信用社或農業銀行貸款。其主要優點是利用龍頭企業掌握農戶信息、控制農戶資金流的優勢，有效解決農村金融機構和農戶之間信息不對稱問題，從而監督貸款的使用和回收。龍頭企業以較少的資金投入擔保公司作為資本金，通過發揮其杠桿作用，支持了更多的農戶脫貧致富。四是行業協會（專業合作社）+農村信用社貸款模式。農村信用社向農民專業合作社發放的貸款，旨在滿足其在組織產、供、銷過程中所需的資金。貸款期限靈活，可采用抵押、質押、保證及組合擔保等多種擔保方式。

盡管我國農村金融服務狀況已逐年得到改善，但是由于農戶、個體戶和微型企業的多層次需求特征需要提供多層次的金融服務，其貸款需求具有金額小、分散廣、季節強、周期短等特征，但由于受自身經濟狀況、抵押擔保品缺失、保險機制不完善以及金融生態環境等因素的影響，其貸款的滿足率并不高。此外，我國貧困地區主要農村金融機構制度設計和運行機制等內生因素嚴重缺失，金融生態環境和農戶公眾知識等外生因素嚴重梗阻，政府支持力度巨大但缺乏制度化、系統化和長期化，成為制約我國農村金融發展和服務水平的主要瓶頸。

制約貧困地區農村金融服務的主要因素

農村金融機構歷史包袱沉重，資產質量不高，制約了其可持續發展和資金供給能力。截至2007年底央行對農村信用社共計完成專項票據發行和兌付考核16期，對2396個縣（市）發行專項票據1656億元，置換農村信用社不良貸款1353億元，置換歷年虧損掛賬303億元。但是截至2007年底，全國農村信用社（包括農村合作銀行、農村商業銀行）歷史包袱依然沉重，不良貸款余額達6596億元，占各項貸款總額的21%；歷年虧損掛賬達735億元；貸款損失缺口達2652億元。據調查，29.88%的農村信用社的不良貸款率在10%～20%；20%的不良貸款率在20％～30%；36.54%的不良貸款率在30％～40%之間；6.42%的不良貸款率在40％～50%之間；7.16%的不良貸款率在50%以上。形成的主要原因是企業逃廢債，其次是鄉村集體債務，另外是農戶不愿歸還、內部管理和其他原因。

從農村金融服務另一大供給主體——中國農業銀行的情況看，截至2007年末，農業銀行的不良貸款余額達到8065.1億元，不良率為23.7%，需要計提的貸款損失準備高達6539.95億元，其股改的財務成本可能達8000億元之巨。至2007年底，其所有者權益合計為886.28億元，稅后凈利潤為118.72億元。依此計算，即使將所有者權益、損失準備、利潤全部拿來沖銷不良貸款，缺口仍高達約6682億元。

主要農村金融機構法人治理結構不完善，內部制度設計和運行機制不能與風險控制和贏利模式相匹配。一是農村信用社的產權不明晰，呈現“民營資本官營化”特征。既不是真正意義上的合作制，也不是純粹的股份制。表面上農村信用社為入股社員所有，但由于股權分散，難以真正體現所有權，其實質掌握在聯社主任手里，違背設立和改革的初衷。二是農村信用社的法人治理結構也不完善，呈現“形似神不似”特征。產權結構分散，股東權益得不到保證，理事會、監事會和社員大會流于形式，缺乏對管理人員的監督和制約，致使內部人控制現象十分嚴重。三是農村信用社的管理模式也不合理。按照最初的政策設計和體制安排，省級聯社本來只是一個比較超脫的行業性管理、服務機構，但在目前的管理鏈條當中，除了省級聯社、縣級聯社兩級法人以外，又出現了省聯社辦事處等機構，形成了實質意義上的經濟代理關系，省級聯社既是管理者又是經營者，充當了裁判和運動員的雙重角色。同時省政府、省聯社、銀監局、省聯社地區辦事處、縣聯社的相互關系、職能定位不明晰，再加上其發展方向不明確從而影響制度設計和機制安排。四是經營比較困難，虧損普遍較重。由于各種因素，農村信用社的資金來源極度匱乏、中間業務基本沒起步、不良貸款率較高、利率不能充分揭示和覆蓋風險、激勵機制和內部控制相當薄弱，導致大部分虧損嚴重，一些已陷入資不抵債的境地，難以持續經營。同時值得重點指出的是，由于農村信用社缺乏強有力的外部監督和內部控制，其各種長久累積的信貸風險、財務風險、操作風險不容忽視，需引起我們的高度重視。

農村抵押擔保和風險分擔補償機制嚴重缺失，與主要農村金融機構的風險控制和集約化經營形成矛盾。由于受《擔保法》和《物權法》等法律法規的限制，農戶的抵押產品極端缺乏，當前的農村貸款產品中，信用貸款和聯保貸款仍是最主要的品種，從而導致農戶融資難、金融機構風險大，供給與需求之間存在嚴重失衡。再加上當前我國的農村金融市場不完善，農村利率受到管制、財政杠桿效應不明顯，農村信貸市場、農村保險市場和農村期貨市場三個高度關聯的風險分擔和補償市場沒科學建立，使得本來就緊縮的金融機構缺乏激勵和風險分擔機制，供給就越發顯得乏力。

資料調查顯示，農業銀行和農村信用社信貸經營要求粗放型（扶貧）與金融管理集約型（商業化）之間存在矛盾。貧困地區農村資金需要面廣、需求量大，具有廣泛性特點，這就要求必須點多面廣，即在機構設置上實行粗放型；另一方面，農村產權不明晰，房屋無產權證，土地無使用證，不能作擔保抵押，只能為信用貸款，即在經營管理上也實行粗放型，但是由于金融環境不好，信用程度不高，以及自身的商業化運作和可持續發展致使其采取收縮網點、上收信貸權限以及壓縮信用貸款比例等措施。

少數地方政府干預導致扶持政策效應弱化。盡管國家通過專向票據、減免稅收、補貼存款保值貼補利息以及地方政府出資等政策對農村金融大力扶持，但是由于部分地方政府涉足、干預農村信用社具體的貸款業務，導致一部分新不良貸款產生。有的地方政府為了爭取資金、上項目、上產值，忽視當地生產技術條件和經營規律，強迫當地信用社放款，最后導致本息難以收回。

法律制度不健全，農村金融生態環境有待進一步改善。金融生態環境是一個地方金融發展的外部關鍵環節。根據國務院《關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》，農村信用社交由省級政府依法管理，但現在一直沒有法律可以依據，其監管職責也不明確。同時由于農村信用社缺乏相應的法律保護（我國尚未出臺《合作法》），對其業務發展也形成了無形的制約，存款拓展受到限制、中間業務發展受到影響。另外值得提出的是，新型的農村小額信貸機構也同樣面臨此類問題。此外需求主體的誠信意識還很缺失，加之大部分農戶由于對扶貧貼息貸款存在誤解，認為不要償還并且以前貸過的也沒有償還，由此對農村小額信用貸款也進行類比，從而進一步造成信用意識的缺失，導致農村金融供給的越發不足，這樣就形成了惡性循環，越是貧困越得不到貸款，這也是造成貸款供給與需求矛盾的一個主要因素。

完善貧困地區農村金融服務的建議

繼續加大財政、金融政策支持力度

世界各國的經驗告訴我們，農村金融的發展離不開政府的支持且金融政策和財政政策應該相互撬動，最大限度地發揮其杠桿效應。近年來，我國政府對農村金融提供了大力支持。以農村信用社為例，自2003年改革試點以來，國家通過采取金融、財政、稅收等經濟手段，給予農村信用社的資金支持超過3000億元。正是在這些扶持政策的推動下，農村信用社的改革才取得了重要進展和階段性成果。據統計，政府的扶持政策對農村信用社改革成效的貢獻度超過了75%。當前應該進一步加大對農村金融的扶持力度，以農村信用社為例：一是適當減免農村信用社接收、處置抵債資產的有關稅費。按照有關規定，目前農村信用社在接收、處置抵債資產時需要繳納契稅、印花稅、城鎮土地使用稅、房產稅、增值稅、營業稅、城市維護建設稅、教育附加費、印花稅，以及土地登記費、交易費、房產登記費、丈量費、中介服務費（評估等）、交通工具過戶費等多種稅費，接收抵債資產成本過高。二是免征農村小額貸款營業稅。目前農村信用社繳納的營業稅稅率均為3％，收入級次屬于地方性收入，大部分列為縣級收入，免征農村小額貸款營業稅對縣級財政影響不大，但對于農村金融機構來說既減輕了負擔，又能鼓勵和調動其發放小額貸款的積極性，更好地解決農村弱勢群體貸款難問題。國際許多國家和地區普遍實行對農村小額貸款的免稅政策，如英國、加拿大、日本等。三是加大財政支持和金融支持的對接和撬動力度。要根據農村不同層次和不同需求主體的需求，制定出貨幣信貸和財政投入分類指導意見，運用再貸款、再貼現、利率、存款準備金、財政貼息等貨幣和財政手段，來緩解農村金融機構支農資金的匱乏和高成本問題。為準確地統計金融機構對農業的信貸投放量，建議對“農業貸款”科目作出明確界定，以免將對農民和農村的服務、房地產等其他產業的信貸投放歸并到“農業貸款”科目。要通過各種制度安排和機制創新來加強財政和金融支持的融合力度，包括財政出資建立擔保公司撬動貸款融資等等，同時應立足長遠、立足規劃，使財政支持和金融支持制度化、長期化、系統化。

轉變農村金融機構的制度設計與運行機制

在中國所有的農村金融機構中，真正在服務“三農”的過程中又實現自身壯大發展的金融機構并不多見，農業銀行、農村信用社在服務“三農”的過程中也是“傷痕累累”，究其原因主要是在制度安排和運行機制上出了問題，需要各級政府、金融機構和農戶（微型企業）強力互動，不可偏頗、不可或缺。各個農村金融供給機構也應根據農村經濟和農戶需求的特點設計出相應的、有效的風險控制和改善農村金融服務相結合的制度和機制，大力發展農村小額信貸，要力求科學、靈活、可控、可算。中國民間金融高度活躍的一個重要原因就是機制靈活、手續方便，成功率高，致使農戶不惜以高利率借之，如果正規金融機構重塑業務流程和經營機制，以低于高利貸的利率進入農村市場，將會發揮稟賦優勢、規模優勢、賣方優勢、議價優勢，既抵制和破除了“非法金融”的生存基礎，又可獲得社會效應，并可實現自身的長足發展。

繼續建立多層次的農村金融體系

根據中國目前的金融供給機構現狀，從宏觀上確立商業金融、合作金融、政策金融和民間金融相匹配和互補的供給體系，防止把所有的農村金融機構都“銀行化（即把所有機構都辦成銀行）、全國化（即把所有機構都向全國擴張）、強制化（即政府單方面實行強制性制度變遷）”。我們可以設想：把農村信用社股改上市發展成為商業銀行、區域銀行和社區銀行，讓公眾去約束、讓市場去監督，有利于改善治理結構、優化資產質量，而不能再固守和宣稱把農信社辦成真正的合作金融組織，而實際上中國的農村信用社已不是真正的合作金融，已不具備合作金融的本質特征。在把農村信用社發展成社區銀行以后，新興的農村資金互助社可以在發展到一定階段的時候演變為合作金融，從而填補真正的合作金融空缺，這就需要政府實行誘致性制度變遷。商業性小額信貸公司的發展方向可以定位于非銀行類金融機構，這樣既可以實現功能互補，又可以防范系統性風險，還可以達到支農的目的。待農村發展到一定階段之后可設立財務公司、證券公司和信托公司，也可先到發達農村進行試點，從而形成“百家爭鳴、百家開放”的繁榮金融供給格局。

繼續培育相關聯的農村金融市場

農業是基礎產業，也是弱勢產業，除面臨市場風險以外還面臨著自然風險。在現代農村金融機構體系中，農產品期貨市場、農業保險市場和農村信貸市場是高度相關的利益共同體。目前這三個市場才剛剛起步，相關政府職能部門已啟動了相關的措施。2007年4月中央財政首次拿出10億元在吉林等6個省份進行政策性農業保險保費補貼試點，并由中國人保財險、中華聯合和安華農險具體負責實施。在中央財政的引導下，各地政府紛紛制定政策，并動用財政資金，扶持農業保險。各家保險公司也根據農戶生產的需要，推出了各具特色的農業保險產品。農戶和農村金融機構對農業保險等也有著強烈的需求，應進一步發揮農產品期貨市場和農業保險市場作用，降低農村信貸市場風險，增強三個市場的關聯度。要充分運用農業訂單和保單所具有的信用憑證功能，創新農村信貸產品，探索適合農業生產的信用方式，加大對持有農業訂單或保單的農戶和企業的信用貸款力度，從而形成和構建功能完備、競爭適度、高效有序的農村金融市場體系。

繼續優化農村金融生態環境

根據農村特殊的經濟社會環境和農村金融基礎設施薄弱的實際，首先要加大農村信用體系建設，大力推廣信用戶、信用村、信用鎮制度，將農村信貸納入全國信貸登記系統，提高窮人的誠信意識。其次應加快建設農村金融支付清算系統，為各類農村金融機構的資金匯劃、匯兌和清算提供服務。三要放開農村金融管制，實現利率市場化，讓利率充分揭示和覆蓋風險。要繼續鼓勵各類機構和資本到農村投資，積極引導金融資本回流農村，分散城市金融的“流動性”風險，填補農村金融的資本短缺。四要改革金融監管體制，促進農村金融市場不斷創新。目前中國過于集權的監管不利于自下而上的金融創新，不利于解決信息不對稱和監管成本太高的現狀，應加快改革創新步伐，實行分類監管、功能監管、分權監管、審慎和非審慎相結合監管，特別是對農村新興小額信貸機構要迅速確立監管目標和措施，納入統一監管范圍。五要加快立法進程。目前，涉及農村金融體系的農村信用社、小額信貸公司等機構的相關法律還不健全，對農村信用社和農村小額信貸公司的法律地位、業務經營以及其他無形權利方面都造成了很多負面影響和無形制約。六要加快建立存款保險制度，完善農村金融機構市場退出機制。七要加強對借款農戶和基層金融機構從業人員的農村金融知識教育，提高借款農戶和基層金融機構從業人員的金融素質、投資能力、再生產能力和理財水平，使其盡早、最大限度地將知識和誠信轉化為生產力和財富。

盡快出臺貧困地區金融促進法

我國貧困地區的經濟發展各有其自身的特殊性，中央關于發展貧困地區金融的政策如何落實到地方，并轉化為具體發展貧困地區的具體措施，是貧困地區經濟發展的關鍵。多年來，由于沒有明確的法律硬約束，貧困地區金融政策難以落實到實處，各個層面“說多做少”，理論上探討多，務實的措施少，金融服務難以切實發揮引導和促進經濟發展的應有作用，國家和地方迫切需要運用法律手段明確金融支持貧困地區經濟發展的具體措施。為此，我們建議中央盡快制定貧困地區金融發展戰略規劃，制定《貧困地區金融促進法》，將其作為引導貧困地區金融事業發展的綱領性文件，以法律的形式落實明確發展貧困地區金融的具體措施。

(作者單位：中央財經大學金融學院

內蒙古農村信用社聯合社)