我國跨境資金流動外匯管理政策盲點問題研究

摘要：本文從強(qiáng)化跨境資金流動監(jiān)管的角度，論述了外匯管理政策盲點存在的必然性，具體從離岸賬戶、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、短期外債展期、境內(nèi)留置利潤、境內(nèi)外幣卡和組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品等六個方面對外匯管理政策盲點問題進(jìn)行了剖析，最后從完善制度建設(shè)等角度提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：跨境資金；外匯管理政策盲點

Abstract：This paper states the inevitability of the management absence and discusses the management absence in six fields including offshore account，re-exports，extension of short-term foreign debt，retained profits，foreign currency cards and combination of trade financing products.Finally，this paper makes suggestions in promoting the management system，etc.

Key Words：cross-border capital flow，management absence in foreign exchange

中圖分類號：F830文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1674-2265（2009）05-0007-05

所謂外匯管理政策盲點，是指沒有被外匯管理政策所覆蓋或者政策調(diào)整滯后導(dǎo)致外匯監(jiān)管缺位的外匯業(yè)務(wù)，即外匯管理政策的空白點。對有政策規(guī)定但落實不到位而導(dǎo)致監(jiān)管缺位的，不是本文所指的“政策盲點”。由于沒有納入監(jiān)管視野，外匯管理政策盲點極易滋生各種風(fēng)險。因此，及時消除外匯管理政策盲點是改進(jìn)和加強(qiáng)外匯管理的重要內(nèi)容之一。

當(dāng)前，國際經(jīng)濟(jì)金融形勢錯綜復(fù)雜，外匯管理模式逐步轉(zhuǎn)變，國際收支的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)深刻變化，跨境資金流動中的外匯管理政策盲點問題日益突出。為切實提高外匯管理的有效性，本文從強(qiáng)化跨境資金流動監(jiān)管的角度，對外匯管理政策盲點問題進(jìn)行了研究。

一、新形勢下外匯管理政策盲點產(chǎn)生的必然性

（一）外匯管理政策滯后于形勢變化，形成滯后型政策盲點

近年來，我國涉外經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，跨境資金流動的規(guī)模和渠道不斷增加。而與此相比，外匯管理政策調(diào)整完善相對滯后，導(dǎo)致部分業(yè)務(wù)沒有被外匯管理政策覆蓋，形成管理空白。一是跨境資金流動規(guī)模快速膨脹增加了外匯管理難度。以山東省為例，2000年全省跨境外匯收支總額為217億美元，到2008年規(guī)模擴(kuò)大到1746億美元，順差由2000年的63.8億美元擴(kuò)大到2008年的391.4億美元，年均增長率超過20%。同時，涉匯交易主體日益多元化，由原來單一的外匯指定銀行和進(jìn)出口企業(yè)擴(kuò)展到目前的中資和外資銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個人等多主體并存的格局。涉外經(jīng)濟(jì)規(guī)模和涉匯交易主體的發(fā)展拓寬了跨境資金流動的渠道，增加了外匯管理的難度。二是外匯管理政策調(diào)整難以跟上國際經(jīng)濟(jì)金融形勢的快速變化。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，世界經(jīng)濟(jì)形勢變化具有突發(fā)性強(qiáng)的特點，導(dǎo)致政策調(diào)整難以及時跟進(jìn)，必然出現(xiàn)政策盲點。三是政策出臺的時間差導(dǎo)致“技術(shù)性盲點”。新政策的制定出臺有一個考察論證和通過實踐檢驗不斷完善的過程。從發(fā)現(xiàn)政策漏洞到堵塞漏洞需要一定的時間，在這段時間內(nèi)，部分領(lǐng)域會出現(xiàn)“技術(shù)性盲點”。

（二）改革的路徑依賴性使政策視野不能及時轉(zhuǎn)變，形成偏離型政策盲點

我國外匯管理體制改革具有較強(qiáng)的路徑依賴性。近年來，為應(yīng)對國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢變化，我國外匯管理目標(biāo)已開始由原來的“寬進(jìn)嚴(yán)出”向“均衡管理”、由事前管理向事后管理、由“行為監(jiān)管”向“主體監(jiān)管”等轉(zhuǎn)變。在這一過程中，路徑依賴往往推動著政策設(shè)計遵循原來的軌道向前推進(jìn)，從而使政策視野出現(xiàn)短時的目標(biāo)偏離，在實踐中表現(xiàn)為政策制定的前瞻性和預(yù)見性不足。

（三）政策銜接不到位導(dǎo)致政策不縝密，形成疏漏型政策盲點

我國外匯管理體制正處于新舊政策交替并存的時期，難免出現(xiàn)因新舊政策交替銜接不及時或不到位而導(dǎo)致的政策盲點。目前，《外匯管理條例》搭建了新形勢下外匯管理的整體架構(gòu)，但配套政策沒有及時跟進(jìn)，導(dǎo)致管理總體思路與具體操作模式不匹配。同時，在目前資本項目管制、經(jīng)常項目放開的政策框架內(nèi)，對同一市場主體的不同項目交易適用不同的政策規(guī)定，在交叉領(lǐng)域必然出現(xiàn)政策盲點。此外，由于政策的制訂和實施需要綜合評估和權(quán)衡管理的成本和收益，以盡可能少的成本取得盡可能大的收益，由此可能形成部分外匯政策盲點。

（四）金融創(chuàng)新突破政策限制，形成規(guī)避型政策盲點

外匯管理政策與異常資金流動的實施者始終處于監(jiān)管與規(guī)避監(jiān)管的動態(tài)博弈中，異常跨境資金流動具有突破政策限制的內(nèi)在動機(jī)。此外，近年來金融創(chuàng)新步伐明顯加快，外匯新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品，特別是交叉性業(yè)務(wù)和相互滲透性業(yè)務(wù)日益增多，許多業(yè)務(wù)必然突破現(xiàn)有外匯管理政策的限制，從而形成政策盲點。

二、新形勢下我國外匯管理政策盲點的主要表現(xiàn)

（一）離岸賬戶外匯管理中的政策盲點

1. 業(yè)務(wù)基本情況。隨著境外投資和返程投資規(guī)模的不斷擴(kuò)張，離岸賬戶業(yè)務(wù)得到快速發(fā)展。大量中資企業(yè)在境外成立離岸公司，并通過離岸賬戶對關(guān)聯(lián)公司間的資金進(jìn)行運作。以青島市為例，2006年末全市離岸賬戶開戶數(shù)達(dá)506戶；2008年一季度末，開戶數(shù)達(dá)到970戶，增長勢頭迅猛。

2. 基本管理模式。目前，我國對離岸銀行業(yè)務(wù)包括離岸賬戶的管理實行分類管理，中資銀行和外資銀行在監(jiān)管中有所區(qū)別。

一是市場準(zhǔn)入方面有差別。經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)實行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度。目前，獲批準(zhǔn)的中資銀行較少，且有嚴(yán)格的地域限制。而外資銀行經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)沒有準(zhǔn)入限制，只要有營業(yè)執(zhí)照和金融業(yè)務(wù)許可證就可以經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)，且任何分行都可經(jīng)營，沒有地域限制。

二是管理模式方面有差別。中資銀行離岸業(yè)務(wù)和在岸業(yè)務(wù)實行嚴(yán)格分離管理，即中資銀行必須設(shè)立獨立的離岸銀行業(yè)務(wù)部，并開立單獨的離岸賬戶，離岸賬戶和在岸賬戶之間的頭寸調(diào)撥受到嚴(yán)格控制。外資銀行經(jīng)營非居民法人和個人的離岸業(yè)務(wù)，則實行內(nèi)外混合型管理模式，即離岸業(yè)務(wù)和在岸業(yè)務(wù)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、記賬管理、資金運作等方面均為一體，現(xiàn)行法規(guī)沒有對其作出明確的準(zhǔn)入核準(zhǔn)要求。

三是業(yè)務(wù)種類方面有差別。中資銀行離岸業(yè)務(wù)資金必須來源于非居民且吸收資金必須用于非居民，實行“兩頭在外”管理。而對外資銀行的在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)沒有實行分開監(jiān)管政策，沒有針對離岸業(yè)務(wù)品種的特別規(guī)定，外資銀行可以辦理對中資銀行禁止辦理的業(yè)務(wù)，如現(xiàn)鈔業(yè)務(wù)等。

3. 離岸賬戶業(yè)務(wù)管理的政策盲點分析。

一是在離岸銀行業(yè)務(wù)準(zhǔn)入方面，存在標(biāo)準(zhǔn)過于寬松和外資銀行游離于監(jiān)管視線之外的問題。《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》及實施細(xì)則均沒有對銀行經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)有營運資金的要求，也沒有對離岸資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行限制，同時沒有將外資銀行納入統(tǒng)一監(jiān)管體系。

二是對離岸賬戶的資金匯入和匯出基本沒有政策限制。目前，離岸賬戶與境外賬戶，以及與離岸賬戶之間的資金劃轉(zhuǎn)暢通無阻。同時，離岸賬戶向在岸賬戶的外匯資金劃轉(zhuǎn)屬于境內(nèi)外匯資金劃轉(zhuǎn)，由于資金未跨境，所以不納入外匯局監(jiān)管范圍內(nèi)。離岸資金轉(zhuǎn)在岸僅需做國際收支申報，而目前離岸和在岸賬戶之間資金劃轉(zhuǎn)的國際收支申報政策尚未理順，大量業(yè)務(wù)發(fā)生但不進(jìn)行國際收支申報。通過“境外賬戶—離岸賬戶—在岸賬戶”的劃轉(zhuǎn)，資金可以在流入境內(nèi)的同時而不在外匯監(jiān)測體系中留下任何痕跡。

三是對離岸賬戶與在岸賬戶資金劃轉(zhuǎn)的統(tǒng)計監(jiān)測存在政策盲點。2006年新版國際收支系統(tǒng)推廣期間，由于新版系統(tǒng)對離岸和在岸賬戶劃轉(zhuǎn)有特殊的統(tǒng)計板塊，外匯局規(guī)定離岸賬戶與在岸賬戶間的外匯資金流動無需進(jìn)行國際收支申報。但此后，許多銀行仍沿用舊版系統(tǒng)，而舊系統(tǒng)中并無離岸與在岸賬戶的資金劃轉(zhuǎn)統(tǒng)計監(jiān)測功能。離岸與在岸賬戶的資金劃轉(zhuǎn)成為管理政策的空白。目前，從離岸賬戶收匯的境內(nèi)企業(yè)即使不做國際收支申報，同樣可以通過補(bǔ)錄入完成核銷。在離岸和在岸之間劃轉(zhuǎn)的外匯資金業(yè)務(wù)中，國際收支申報形同虛設(shè)。

（二）轉(zhuǎn)口貿(mào)易外匯管理中的政策盲點

1. 業(yè)務(wù)基本情況。近年來，隨著國際大宗商品價格的大幅波動，轉(zhuǎn)口貿(mào)易規(guī)模迅速增大。據(jù)統(tǒng)計，2008年，山東省轉(zhuǎn)口貿(mào)易收入達(dá)23.02億美元，同比增長31.4%；支出7.58億，同比增長36.5%。

2. 基本管理模式。當(dāng)前，對轉(zhuǎn)口貿(mào)易的外匯管理以匯流監(jiān)管為主線，圍繞進(jìn)口付匯環(huán)節(jié)進(jìn)行。轉(zhuǎn)口貿(mào)易管理的基本做法是：企業(yè)憑合同、發(fā)票等商業(yè)單據(jù)對外付匯；企業(yè)出口收匯不進(jìn)入核查賬戶，可直接結(jié)匯；收付匯都完成后，企業(yè)憑購售貨合同、發(fā)票等商業(yè)單據(jù)和銀行出具的收付匯憑證辦理核銷手續(xù)，外匯局審核要點為“收大于支”。

3. 轉(zhuǎn)口貿(mào)易外匯管理政策盲點分析。

一是現(xiàn)行轉(zhuǎn)口貿(mào)易核銷模式對虛構(gòu)貿(mào)易的管理存在政策空白。目前，對轉(zhuǎn)口貿(mào)易項下收付匯真實性監(jiān)管由核銷部門進(jìn)行。由于轉(zhuǎn)口貿(mào)易買賣雙方均在境外，境內(nèi)沒有報關(guān)單信息，因此轉(zhuǎn)口貿(mào)易核銷不需要企業(yè)提交進(jìn)出口報關(guān)單，銀行和外匯局只能審核提單、合同、發(fā)票等商業(yè)單據(jù)。在這種情況下，企業(yè)可以虛構(gòu)貿(mào)易背景，從而使得轉(zhuǎn)口貿(mào)易成為資金違規(guī)跨境流動的重要通道。

二是轉(zhuǎn)口貿(mào)易收匯納入服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計監(jiān)測的管理存在政策空白。根據(jù)新版國際收支的統(tǒng)計口徑，轉(zhuǎn)口貿(mào)易歸入服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計，是服務(wù)貿(mào)易中的大項，但服務(wù)貿(mào)易項下并無與其相對應(yīng)的管理政策。出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查實施后，雖在政策上仍將轉(zhuǎn)口貿(mào)易納入核銷監(jiān)管范疇，但收匯方面明確轉(zhuǎn)口貿(mào)易資金收入不納入聯(lián)網(wǎng)核查，收匯資金即可結(jié)匯，易成為異常資金流入的通道。

三是轉(zhuǎn)口貿(mào)易核銷政策與目前外匯管理實踐脫節(jié)。根據(jù)總局進(jìn)口付匯差額核銷管理辦法，轉(zhuǎn)口貿(mào)易、境外工程使用物資以及進(jìn)口退匯等項下憑收匯憑證辦理進(jìn)口付匯核銷報審業(yè)務(wù)不得辦理差額核銷。但金融危機(jī)發(fā)生后，國際大宗商品價格大幅下跌，部分企業(yè)被迫降價銷售貨物，轉(zhuǎn)口貿(mào)易中出現(xiàn)收匯金額小于原進(jìn)口付匯金額的問題。如果嚴(yán)格要求轉(zhuǎn)口后收入外匯額必須大于原進(jìn)口付匯額，企業(yè)無法辦理差額核銷，必然導(dǎo)致逾期。

（三）外資企業(yè)短期外債展期及償還外匯管理中的政策盲點

1. 業(yè)務(wù)基本情況。近年來，外資企業(yè)借入短期外債并連續(xù)辦理債務(wù)展期的情況較多。以棗莊市為例，2009年一季度，辦理外債展期新增筆數(shù)同比增長300%，累計辦理展期金額占總借用外債額的68%。金融危機(jī)發(fā)生后，境內(nèi)外借貸雙方調(diào)整利率和借貸合同，提前償還外債的情況開始出現(xiàn)。

2. 基本管理模式。目前，在企業(yè)外債展期或調(diào)整外債償還規(guī)劃過程中，外匯局沒有實質(zhì)性的干預(yù)措施。如在短期外債展期管理方面，當(dāng)企業(yè)辦理外債登記后如需外債展期，企業(yè)持借貸雙方合同即可辦理外債登記變更，外匯局對短期外債展期業(yè)務(wù)限制很少。在外債償還管理方面，債務(wù)人可以用自有外匯資金償還外債，也可經(jīng)外匯管理部門核準(zhǔn)用人民幣購匯償還外債；企業(yè)對外償還債務(wù)利息或債務(wù)本金，需到外匯局開具核準(zhǔn)件。

3．短期外債外匯政策盲點分析。

一是現(xiàn)行管理模式在短貸長用方面存在政策盲點。按照現(xiàn)行規(guī)定，短期外債展期僅需按照合同約定和展期協(xié)議進(jìn)行變更登記，對于展期的實際條件、展期次數(shù)等未做限制，外資企業(yè)外債展期具備較高的自由度和靈活性。短期外債經(jīng)過多次展期即形成事實上的長期外債，規(guī)避了到發(fā)改委辦理長期外債手續(xù)的環(huán)節(jié)。目前，境內(nèi)企業(yè)借入短期外債的規(guī)定用途為流動資金，長期外債才可用于固定資產(chǎn)投資等中長期用途。通過展期，企業(yè)短期外債的實際使用時間超過一年并可用于長期投資。同時，由于長期外債發(fā)生額要計入根據(jù)外資企業(yè)“投注差”確定的外債指標(biāo)，因此短期外債展期變相擴(kuò)大了外資企業(yè)外債額度。

二是外債償還的期限和處罰管理存在政策盲點。按照現(xiàn)行規(guī)定，外匯局審核外債償還的原則是依據(jù)借款合同規(guī)定的償付計劃，審核借款合同等相關(guān)材料。但對于外債合同真實性的審核并不充分，借貸雙方更改合同的隨意性較強(qiáng)。實際操作中，借款雙方協(xié)商后可對借款合同進(jìn)行靈活修訂。同時，對短期外債的償還期限沒有政策規(guī)定，完全由企業(yè)自行決定。對于長期滯留在境內(nèi)的短期外債也沒有任何處罰規(guī)定。

（四）外資企業(yè)留置利潤外匯管理中的政策盲點

1. 業(yè)務(wù)基本情況。長期以來，我國對外商直接投資利潤處置一直沿用“寬進(jìn)嚴(yán)出”的管理模式，不重視對留置境內(nèi)存量利潤的監(jiān)測分析。據(jù)統(tǒng)計，山東省2007年底外方未分配利潤和應(yīng)付股利之和已達(dá)72.24億美元，是全省外債規(guī)模的4.6倍。

2.基本管理模式。目前，外資企業(yè)利潤分配后，外方所得利潤由外方自主決定。對已分配未匯出的外方留置利潤以人民幣形式在境內(nèi)的流動，外匯局缺乏監(jiān)管政策約束。當(dāng)前，留置利潤匯出監(jiān)測被納入國際收支統(tǒng)計申報系統(tǒng)，歸屬經(jīng)常項下管理。業(yè)務(wù)辦理上，留置利潤的匯出經(jīng)外匯指定銀行審核即可；匯出時，企業(yè)需證明已完稅及企業(yè)賬面確實存在已分配未匯出利潤。對于可疑業(yè)務(wù)或金額較大的，外匯局可依法進(jìn)行核查。

3. 留置利潤外匯政策盲點分析。

一是外企留置利潤在境內(nèi)運作脫離外匯政策監(jiān)管視野。外匯管理部門現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺乏對外商投資企業(yè)利潤的監(jiān)測功能，利潤留置境內(nèi)的監(jiān)測則處于空白狀態(tài)。只有當(dāng)企業(yè)利潤匯出后，才能通過國際收支統(tǒng)計申報監(jiān)測系統(tǒng)獲得相關(guān)信息，或在年檢時了解企業(yè)利潤情況，導(dǎo)致外匯局很難全面及時地掌握留置利潤數(shù)據(jù)。現(xiàn)有政策對滯留境內(nèi)的利潤如何進(jìn)行管理沒有涉及，對外方利潤留置境內(nèi)的時限等未做明確規(guī)定。

二是留置利潤的匯出管理存在政策盲點。目前，我國將外商投資企業(yè)的利潤匯出納入經(jīng)常項目管理，企業(yè)辦理利潤匯出只需憑相關(guān)材料到銀行辦理。外匯局僅能通過國際收支申報系統(tǒng)事后掌握外商投資企業(yè)利潤匯出的規(guī)模，而事前難以對利潤匯出的規(guī)模和時點進(jìn)行有效控制。

（五）境內(nèi)外幣卡外匯管理中的政策盲點

1. 業(yè)務(wù)基本情況。隨著涉匯主體用匯需求多樣化和外幣卡功能的不斷拓展，近年來個人外幣卡業(yè)務(wù)得到迅速發(fā)展。

2. 基本管理模式。一是境內(nèi)外幣卡在境外提現(xiàn)實行限額管理。限額標(biāo)準(zhǔn)為：當(dāng)日內(nèi)累計提現(xiàn)不得超過等值1000美元，1個月內(nèi)累計不得超過等值5000美元，6個月內(nèi)累計不得超過等值10000美元。境內(nèi)外幣卡在境外可用于經(jīng)常項目下的消費支付，不得用于其他交易支付。二是境內(nèi)外幣卡在境外消費或提現(xiàn)形成的透支，可以用自有外匯資金償還，也可在發(fā)卡金融機(jī)構(gòu)購匯償還。三是從境外將款項直接匯入境內(nèi)外幣卡，應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行國際收支統(tǒng)計間接申報。

3. 外幣卡外匯政策盲點分析。

一是外幣卡購匯還款的真實性審核管理存在政策盲點。按現(xiàn)行規(guī)定，持卡人使用境內(nèi)外幣卡在境外用于合規(guī)的經(jīng)常項目下消費支付時，除受銀行授信額度限制外，在管理政策方面未設(shè)定金額限制，也沒有明確購匯審核需提交的相關(guān)資料。客戶可選擇向銀行購匯還款，但這部分購匯不受“年度總額分別為每人每年等值5萬美元”的限制。這意味著持有境內(nèi)外幣卡在境外消費，只要資信條件允許，消費額度就不受政策控制，交易真實性審核管理流于形式。在這種管理模式下，資金跨境轉(zhuǎn)移可以通過外幣卡實現(xiàn)，從而為異常資金跨境流動提供了形式合法的便捷通道。

二是居民個人出境持卡數(shù)量管理存在政策盲點。現(xiàn)行管理政策沒有規(guī)定居民個人出境消費時攜帶外幣卡的數(shù)量，由此產(chǎn)生一人攜帶多張外幣卡出境的可能。通過一人多卡可以在境外避開攜帶現(xiàn)鈔限額的約束。同時，利用境外經(jīng)常項目消費無限額的政策漏洞，還可以實現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移，從而為異常資金跨境流出提供了可能。

三是外幣卡統(tǒng)計監(jiān)測存在政策盲點。當(dāng)前，個人通過銀聯(lián)卡在境外的消費無需逐筆辦理國際收支申報。同時，個人外幣卡購匯還款產(chǎn)生的購匯行為沒有納入個人結(jié)售匯系統(tǒng)，個人通過銀聯(lián)卡在境外的刷卡金額不計入年度個人購匯限額。因此，外匯局難以掌握個人通過外幣卡在境外的刷卡消費統(tǒng)計信息。此外，在實際操作中，外匯局和銀行均無法掌握持卡人在境外消費情況，導(dǎo)致“境內(nèi)卡在境外可用于經(jīng)常項目下的消費支付，不得用于其他交易的支付”的規(guī)定無法落實。

（六）組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品外匯管理的政策盲點

1. 業(yè)務(wù)基本情況。隨著對外貿(mào)易的發(fā)展和進(jìn)出口企業(yè)資金需求的日益增長，特別是銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的快速發(fā)展，新型組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品如遠(yuǎn)期信用證加海外代付等大量增加。

2. 基本管理模式。2007年，國家外匯管理局對金融機(jī)構(gòu)短期外債范圍進(jìn)行了調(diào)整。原規(guī)定中，180天以下海外代付納入短期外債指標(biāo)管理；而在新規(guī)定中，期限在90天以下海外代付不再納入短期外債指標(biāo)控制的范圍。

3. 組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品外匯政策盲點分析。目前，部分組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品沒有納入短期外債管理。然而，盡管組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品中的每個子業(yè)務(wù)可能都不占用短期外債指標(biāo)，但組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品作為一個整體其融資期限得到延長，組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品與其它長期貿(mào)易融資產(chǎn)品實質(zhì)并無差別，同時從資金融出銀行的角度看，組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品已形成對境外金融機(jī)構(gòu)的短期負(fù)債。因此，應(yīng)將真實融資期限超過短期外債指標(biāo)的組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品納入金融機(jī)構(gòu)短期外債指標(biāo)管理。當(dāng)前的分類模式和對組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品的監(jiān)管空白不利于短期外債余額控制政策的落實。

三、跨境資金流動外匯管理政策盲點的不利影響

（一）管理政策盲點為新形勢下異常資金跨境流動提供了便利

近年來，異常跨境資金流動非常活躍，外匯管理政策盲點為異常資金流動提供了可乘之機(jī)。如離岸賬戶管理中的政策盲點使有意規(guī)避外匯監(jiān)管的境外異常資金可以借道離岸賬戶輕易流入境內(nèi)。部分離岸公司實際是空殼公司，成立的目的就是以其離岸賬戶為境內(nèi)關(guān)聯(lián)企業(yè)提供資金劃轉(zhuǎn)便利。部分境內(nèi)企業(yè)、居民到離岸中心設(shè)立企業(yè)，隱藏境內(nèi)企業(yè)真實經(jīng)營狀況，達(dá)成資金轉(zhuǎn)移或避稅等非法目的。

（二）管理政策盲點使部分外匯業(yè)務(wù)“無法可依”

隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，許多業(yè)務(wù)出現(xiàn)了新特點和新情況，原有政策規(guī)定已與實際操作脫節(jié)，導(dǎo)致部分業(yè)務(wù)無法正常辦理。如長期以來轉(zhuǎn)口貿(mào)易核銷審核須“收大于支”。近日，山東省內(nèi)陸續(xù)出現(xiàn)企業(yè)被迫降價銷售貨物，導(dǎo)致收匯金額小于原進(jìn)口付匯金額無法核銷的情況，部分企業(yè)可能以其他跨境收入沖抵轉(zhuǎn)口貿(mào)易收入。

（三）管理政策盲點增加了外匯支付風(fēng)險

當(dāng)前，外資企業(yè)已分配未匯出利潤、短貸長借的外債等資金長期滯留在境內(nèi)，一旦形勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)，這部分資金短期集中流出，容易誘發(fā)涉外收支風(fēng)險。

四、加強(qiáng)跨境資金流動外匯管理的政策建議

《外匯管理條例》出臺后，圍繞這一條例的科學(xué)有效的具體政策還不完善，當(dāng)前跨境資金流動外匯管理政策盲點的存在，正是具體政策缺失、政策尚未有效落實的直接結(jié)果。監(jiān)管盲點的解決需要我們切實完善現(xiàn)有政策法規(guī)，提高政策出臺的系統(tǒng)性和完善性。同時，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化不斷完善政策，防范形勢變化后新的盲點出現(xiàn)。

（一）完善立法環(huán)節(jié)評估機(jī)制，增強(qiáng)外匯管理法規(guī)政策體系的兼容性和延展性

應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境變化風(fēng)險，增強(qiáng)政策法規(guī)的系統(tǒng)性、前瞻性和兼容性，拓展外匯管理政策空間。目前，應(yīng)規(guī)范離岸業(yè)務(wù)管理，制定離岸賬戶與在岸賬戶外匯收支的交易真實性審核規(guī)范指引，建立離岸賬戶與在岸賬戶資金流動的統(tǒng)計監(jiān)測制度。改進(jìn)轉(zhuǎn)口貿(mào)易出口收結(jié)匯管理，明確轉(zhuǎn)口貿(mào)易資金結(jié)匯監(jiān)管關(guān)口，適度放寬轉(zhuǎn)口貿(mào)易核銷規(guī)定。

（二）加大對蟄伏境內(nèi)資金的監(jiān)測力度，防范資金集中流出風(fēng)險

在“均衡監(jiān)管”理念下，既要防范違規(guī)資金涌入我國，又要防范形勢突變下的資金跟風(fēng)集中流出。應(yīng)對長期滯留在境內(nèi)的短期外債及超過一定限額和一定時間的留置利潤進(jìn)行風(fēng)險排查。對更改合同要求流出境外的債務(wù)加強(qiáng)審核力度，加強(qiáng)引導(dǎo)，推動企業(yè)利潤境內(nèi)再投資步伐。加強(qiáng)外幣卡管理，對分拆提鈔和境外消費境內(nèi)還款規(guī)避限額監(jiān)管的行為加大處罰力度。

（三）探索建立外匯管理政策盲點的應(yīng)對處置機(jī)制

根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融形勢變化和管理目標(biāo)抉擇，建立政策盲點風(fēng)險評估機(jī)制，對照風(fēng)險承受值分為“干預(yù)級”、“關(guān)注級”區(qū)別處置。對于某項盲點，可設(shè)定風(fēng)險承受值，與計算得到的風(fēng)險值進(jìn)行比對，進(jìn)而決策是否啟動法規(guī)政策干預(yù)程序。比如：設(shè)定轉(zhuǎn)口貿(mào)易政策盲點的風(fēng)險承受值為200億美元資金動量，根據(jù)盲點風(fēng)險值計算公式（假定）“風(fēng)險值=轉(zhuǎn)口貿(mào)易交易量1000億美元×轉(zhuǎn)口貿(mào)易抽樣異常比率30%（尋租比例）”計算，風(fēng)險值為300億美元，則意味著轉(zhuǎn)口貿(mào)易政策盲點風(fēng)險超過了風(fēng)險承受值，為“干預(yù)級”，應(yīng)立即修改完善法規(guī)加以干預(yù)。若風(fēng)險值為100億美元（異常比率10%），則意味著轉(zhuǎn)口貿(mào)易政策盲點風(fēng)險尚在可控范圍內(nèi)，為“關(guān)注級”，可繼續(xù)觀察和監(jiān)測，嚴(yán)防其變。

（四）構(gòu)建大外匯管理的戰(zhàn)略思維，拓展政策規(guī)劃實施的視野和空間

外匯管理屬于下游管理，外匯管理政策執(zhí)行效果與上游各環(huán)節(jié)的管理效能密切相關(guān)。制定外匯管理政策規(guī)劃時，應(yīng)深入研究上游管理部門的相關(guān)政策，摸清上游部門的管理模式和規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確設(shè)定外匯管理模式和規(guī)則，建立具備適應(yīng)性的動態(tài)政策調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)外匯管理政策的適應(yīng)性、靈活性和縝密性，最大程度減少政策疏漏。加大宣傳和協(xié)商力度，從源頭上樹立外匯管理的支撐基礎(chǔ)，避免上游政策擠壓外匯管理政策實施空間，減少上游管理因素形成的盲點。

（五）加快轉(zhuǎn)變外匯管理模式，縮小政策盲點的風(fēng)險敞口

當(dāng)前，行為監(jiān)管的管理模式無力從根本上阻止受限交易尋找便利通道，實現(xiàn)資金跨境流動。轉(zhuǎn)變外匯管理模式，消除混用交易項目的可行性，是降低盲點風(fēng)險的根本途徑。應(yīng)加快實施交易主體分類管理，使外匯管理模式由項目分割管理轉(zhuǎn)向交易主體監(jiān)管，對交易主體的不同交易項目進(jìn)行綜合考察、總體考評。這樣，不同交易項目間的借道將失去操作意義，外匯管理盲點的政策風(fēng)險會大大降低。

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（責(zé)任編輯 耿 欣）