政府擔保與多邊信貸契約：壽光“銀政企”融

摘要：山東省壽光市為解決當地中小企業融資難問題，專門成立以財政兜底為背景的信用擔保公司，建立了“政銀企”融資新模式，使得原來銀行與中小企業的雙邊信貸契約轉換成政府、企業、銀行和擔保公司間交互作用的多邊信貸契約，政府的強力擔保和對企業的有效控制，消除了信息不對稱的交易障礙，提高了信貸交易效率。

關鍵詞：中小企業融資；政府擔保；多邊契約

中圖分類號：F832.4文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2009）05-0034-04

一、引言

中小企業在我國經濟社會中具有重要的地位和作用。目前，我國中小企業總數約1000萬家，在全部注冊企業總數中的比重約99%。我國GDP社會銷售額的約60%、稅收近50%、出口額60%以上和就業的75%是由中小企業創造或提供的。然而，中小企業融資難的問題一直是制約其健康快速發展的重要瓶頸，也成為政府及社會各界十分關注的問題。APEC（亞太經合組織）歸納中小企業面臨五大困難：市場準入、資金融通、人才引進、信息共享以及科技應用。而資金融通是中小企業發展過程中面臨的最大瓶頸。

我國中小企業融資難的原因是多方面﹑多層次的，既有企業自身的問題，也有金融體制不完善的問題，還有政府制度供給及金融扶持不足等方面的原因，但其中最主要的、根本性的原因是企業與投資者之間的信息不對稱問題。解決中小企業融資難必須從解決信息不對稱這一基本點出發，著眼于企業﹑金融機構﹑政府與制度三個層面，對癥下藥，將企業發展潛力、市場成長機會和基礎信用資源等要素構筑金融機構與企業之間的溝通與合作橋梁，降低信息成本、完善企業信息傳遞機制。山東省壽光市政府正是基于這一認識，在當地構建起了“政銀企”多邊信貸交易契約，最大限度地將當地特色農業優勢和新型工業基礎與銀行信貸管理機制予以疏通并有機結合，以可靠的政府擔保為起點紓解中小企業融資難問題。

二、中小企業融資難問題的成因分析

所謂信息不對稱是指交易雙方存在信息差別，一方對特點事項知悉程度高，而另一方知悉程度低。前者存在利用信息優勢去獲利的動機，而知悉程度低的一方因信息掌握不足不能做出正確的決策。簡言之，信息不對稱理論是指當一方利用另外一方掌握不到的信息為自己謀求最大利益時，交易雙方所做出的博弈境況及相應制度設計的經濟學理論。

當企業在發展過程中需要追加投資時，基于自有資金的有限性，往往須從其他渠道如銀行等金融機構為項目融資，而銀行等金融機構要對企業經營狀況、項目盈利能力進行評估，測算貸款的風險與收益情況，以決定是否提供貸款。但由于借貸雙方目標函數的不同及存在的信息不對稱，交易行為可能存在障礙。企業借款的目的是為了擴大生產經營，注重借入資金的收益性。債權人強調貸出資金的期望收益水平，這不僅關心貸款利率水平的高低，還關心貸出資金的安全性或風險水平，即債務償還概率。在借貸活動中，借款人比處于企業外部的投資者更了解企業的真實經營狀況及盈利前景，即存在企業以占有私人信息為特征的信息不對稱現象。只有當企業自愿披露相關信息時，銀行才能獲取項目的完全信息，但是市場上不存在使企業自覺充分披露真實信息的激勵機制，相反，有潛在的激勵使得他們披露虛假信息。當然，資金提供者可以通過事前的詳細調查、咨詢、分析及事后嚴格的跟蹤監督等方法來改進信息不對稱狀態，但這將導致高昂的信息獲取與借款者行為監督成本，而進行信息投資的貸款人卻不可能獲得信息投資的全部收益。信息商品的這一公共屬性導致理性的投資者都不愿意自己進行信息投資但卻希望謀取“搭便車”的利益，結果是這種狀態難以消除或得到有效的改善，沒有證據表明信息缺口能夠被完全消除。事實上，如果每個投資者都花成本進行信息調查與行為監督，則與現代經濟體系的專業化要求相違背，突破了資源合理利用的固有邊界。

可見，信息搜尋、信用評定都無法消除信息不對稱難題。如果通過提高貸款利率來篩選客戶，則會不可避免地發生“驅優存劣”的“逆向選擇”現象，市場上優質客戶因成本約束而退出，僅剩下高風險客戶，同樣無解可求。在實踐層面上，銀行等金融機構不會相信企業提供的信息是完全的，他們會設計出一系列制度結構以保護自身的利益，如抵押要求、提高利率水平、限制性契約等等。銀行的這些非信用保障品貸款的本質，是針對中小企業信貸市場的不信任貸款而采取的減少風險和增加安全的交易技術；這種安全抵補方式在外觀上更象是一種歧視行為而已，其實質既是信任缺失交易的安全替代品，更是我國銀行基于特定轉軌體制而生產出來的獨特信貸配給技術，但它卻是銀行不可或缺的配給手段，并發揮著核心調節作用。

鑒于適合銀行信貸制度的抵押品是相對有限的和稀缺的，在實踐層面上，各種形式的信用擔保組織被發展起來。概括地講，主要有專業化的商業擔保、合作化的互助擔保和政府背景的政策擔保。商業擔保雖然具有專業化的風險管理優勢，能夠有效甄別、控制個體甚至系統風險，但它本身并沒有比銀行更高明的風險過濾技術，過高的擔保定價會使擔保需求嚴重萎縮，反之，過低的擔保定價會無法覆蓋其風險，且無法分割到由擔保所帶來的正外部性收益，最終因其財務無法持續而陷入跟銀行一樣的信息不對稱難題（彭江波，2008）。面對困境，一些商業擔保機構不得不實施以增加企業控制為核心的第二次突圍和創業（晏露蓉等，2007），僅在“有控制能力”的企業范圍內開展信用擔保，徘徊于信息透明度較高的高端信貸市場的邊緣地帶“拾遺補缺” （彭江波，2008），與銀行進行重疊式的潛在競爭。互助擔保盡管具有內部成員信息對稱、無償互助和高效監督等比較優勢，但同樣存在因內部成員風險收益結構失衡所造成的組織不穩定問題，尤其是去年以來的國際金融危機的沖擊，使得一些互助擔保組織出現了“一連串”的系統性風險事件，這也在一定程度上降低了銀行對互助擔保的信心。由政府主導的信用擔保往往因地方財力不濟和經濟基礎不穩固而無法大面積的推廣運用。

總之，受制于信息不對稱及其由此衍生出來的抵押擔保不足的局限，使得信貸供給始終無法滿足實際需求，銀行只能靠非價格的配給手段出清市場，這對銀行、對企業、乃至對整個金融資源配置都一個不小的效率損失。

三、壽光市“政銀企”融資合作新模式

壽光市位于山東半島中北部，是著名的“中國蔬菜之鄉”。2008年，全市完成地區生產總值400.6億元，財政總收入40.5億元，其中地方財政收入21億元，全市規模以上工業企業達到502家，實現主營業務收入781億元、利稅74.7億元，晨鳴、巨能、聯盟、魯麗、墨龍等一批大型骨干企業迅速崛起。

盡管如此，壽光市的多數中小企業仍然受到抵押難、擔保難問題的困擾，這對當地特色農業優勢和新型工業基礎來說，是個很大的效率損失。此問題引起了各級組織及其領導和社會各界的廣泛關注。2007年9月，農業銀行在調研基礎上，經與地方政府協商，決定在壽光開展財政出面組織成立擔保公司試點，探索“銀政企”融資合作新模式。其主要做法是：

（一）建立運行體系

山東省農行確定在壽光開展試點以后，立即成立了由分管市領導任組長，市民營企業局、金融辦、財政局、農行壽光市支行主要負責人為成員的試點工作領導小組，負責試點工作的指導、協調和督辦，做好農行總行批復的《中小企業金融服務方案》的銜接和落實；市財政對新設立的信域擔保公司給予一定的政策扶持，負責篩選符合國家產業政策、經營狀況良好、誠實守信的成長型中小企業組建“壽光市中小企業協會”，為農行篩選貸款企業和會員單位之間聯保提供基礎平臺。

（二）制定扶持政策

市金融辦、民營企業局、農行壽光市支行共同成立“中小企業協會籌備組”。經審查認定，篩選100家企業加入中小企業協會，納入試點范圍。由市財政局提出并報市政府批準，專門出臺政策對壽光市信域擔保公司在擔保過程中發生的代償損失由市財政給予全額補償；免交各項地方性收費；擔保公司為小企業免費擔保，企業按貸款額的10%向擔保公司繳納風險保證金，貸款還清后退還企業，保證金利息收入用于擔保公司費用支出；市財政根據擔保公司全年擔保余額給予適當獎勵，專項用于擔保業務經費的支出。

在金融方面，農業銀行對小企業貸款出臺了一系列優惠措施：一是實行貸款計劃優先和利率優惠。為簡化信貸計劃配置程序，農行壽光市支行申請省農行直接配置中小企業專項信貸計劃，實施小企業貸款計劃放開政策，并將貸款利率由平均上浮50％降到了20%。二是分類指導，改進評級授信體系。根據實際情況，農業銀行對現行評級授信體系中部分指標限制進行了適度放寬；對經實地考察，財務制度雖不夠健全但資信狀況好、償債能力強的成長型企業，以及生產經營正常、貸款金額1000萬元以內和只辦理低風險信貸業務的企業，只要能夠提供足額的房地產作抵押，免去評級授信程序，直接辦理簡式快速貸款。三是統籌兼顧，拓寬擔保渠道。根據企業的不同情況，因企制宜，分別推出了“以大帶小”、“四戶聯保”、應收賬款質押、擔保公司擔保等擔保模式。四是擴大審批權限。經省、市分行批準，將小企業信用等級評定、授信及其授信項下信貸業務審批權限下放至壽光市支行。五是提高貸款額度。將免評級、授信的房地產抵押貸款單筆融資額由200萬元提高到800萬元，擔保貸款單筆融資額由500萬元提高到1000萬元，基本適應了小企業客戶的實際需求。

（三）配套信貸服務

在實施信貸投放之前，農業銀行進行了一系列準備工作：一是組織召開100家中小企業座談會，介紹試點方案。在自愿的基礎上，為企業開立結算賬戶，開展企業的評級授信工作。二是設立了中小企業信貸審查審批中心和中小企業業務部，建立了信貸審批“綠色通道”。三是對中小企業信貸工作人員進行業務培訓。同時，經農行山東省分行考察認證，對壽光市信域擔保公司一次性核定擔保額度7億元，專門用于中小企業貸款擔保。到2008年6月末，信域擔保公司已為19家中小企業提供了擔保，擔保總額3950萬元。

據統計，2008年末，農行壽光市支行中小企業貸款余額達31.8億元，較年初增加7.8億元，農行對壽光市中小企業的新增貸款占整個濰坊市的60%以上。農行發放貸款額占小企業貸款需求總額的87%，比上年同期增長220%。據統計，在金融危機的大背景下，2008年貸款支持的壽光市中小企業實繳稅金70862萬元，實現利潤總額10.36億元，進出口額11304萬美元，增加就業崗位4650個。今年一季度，農行壽光支行中小企業貸款余額39.1億元，較年初增加7.3億元，有貸款支持的中小企業實繳稅金10478萬元，實現利潤總額20236萬元，進出口3068萬美元。

四、壽光市“政銀企”多邊信貸交易契約的剖析

壽光市以財政兜底為背景的政府擔保的介入，使得原來銀行與中小企業的信貸交易關系轉換成政府對企業、銀行對企業、政府對銀行的多邊信貸交易契約。在這個多邊的信貸交易契約下，擔保的可靠性、信貸交易的約束條件和交易效率等都在悄然發生著變化。

（一）政府擔保的可靠性

相對于尷尬的商業擔保和不穩定的互助擔保，銀行更有理由相信壽光市以財政兜底的政府擔保的可靠性。原因是，壽光是國內農業產業化程度、土地利用率和經濟積累最高的縣域之一，是未來我國新農村建設的范例。2008年，全市完成地區生產總值400.6億元，財政總收入40.5億元，其中地方財政收入21億元。如此堅實的經濟基礎和雄厚的財政實力，完全有能力代為償還銀行可能的貸款損失。政府的強力擔保為銀行貸款加上了保險，排除了信息不對稱問題的困擾，確保了銀行信貸的零風險。這也是為什么，農業銀行會全力以赴作出積極響應的主要原因。

（二）多邊信貸契約降低了信息不對稱程度

過去銀行對企業信貸交易的最大障礙在于信息不對稱。在壽光市多邊信貸交易模式下，信貸契約被分解成銀行對企業、對擔保公司，政府對擔保公司、對企業，企業對銀行、對政府及擔保公司等多個交互作用的交易關系，信貸契約是多邊的和有約束的。在這個多邊的信貸契約中，政府對企業雖然沒有白紙黑字，雖然也存在信息不對稱，但它是一種有極強約束力的“潛在契約”。原因是，一則政府對其有足夠的控制能力（劉吉運、曹黔然，2009），確保通過各種手段促使企業誠實履約，而避免出現道德風險。二則通過市民營企業局、金融辦、財政局和農業銀行組建的“中小企業協會籌備組”層層篩選、把關，確保了那些符合國家產業政策、經營狀況良好、誠實守信的成長型中小企業的入圍，也在很大程度上降低了信貸風險的可能性。

（三）多邊信貸契約全方位降低了交易成本

信息不對稱既是銀企信貸交易的主要障礙，也是銀行提高利率、嚴格抵押擔保、人為壓縮貸款期限的基本理由，雖然銀行并沒有從中得到更多的收益，但卻增加了信貸資產的安全度。在壽光市“政銀企”融資模式下，由于有了政府對企業的強力約束和控制，在銀行總體收益不下降的情況下，信息不對稱不再成為雙方交易的障礙，過去銀行所發明的種種金融安全保障技術就沒有存在的必要。比如，壽光市農業銀行既實行了貸款計劃優先，簡化信貸計劃配置程序，申請省農行直接配置中小企業專項信貸計劃，又實行了貸款利率優惠，平均下浮20%；還對經農業銀行評級授信體系的企業放寬了貸款額度，對能夠提供足額房地產作抵押的企業免去評級授信程序；擴大壽光市農業銀行的審批權限，認可并發展了多種形式的信用擔保，等等。所有這一切，都在較大程度上降低了信貸交易的成本，改進了總體交易效率。

（四）多重的風險過濾機制

與過去單一的銀行信貸審查機制不同，壽光市“政銀企”融資模式是一個多重的風險過濾系統。既有銀行信貸前后的調查、審查和跟蹤檢查，又有中小企業協會和擔保公司事先的挑選、把關，兩者作為準政府機構在其中扮演了重要角色。壽光市中小企業要想通過擔保方式獲取貸款，必須成為企業協會會員，在履行會員權利與義務的過程中加強了對會員企業的約束機制。對包括企業法人人品在內的一系列的經營風險評估由協會來承擔，這就比過去單純由金融機構評估企業經營風險提供了更為有效的過濾機制。地方財政對擔保機構的補充機制和獎勵機制，既解決了擔保機構的日常經費和職工福利問題，又為擔保機構的可持續經營與發展奠定了物質基礎。

政府通過出資成立擔保公司等方式介入中小企業的信貸市場，表面上看政府付出了成本，但通過這種扶持與激勵機制，消除了金融部門因信息不對稱造成的后顧之憂，銀行等金融機構不僅加倍增加了對中小企業的信貸投放，而且重新調整風險定價模式，加大了貸款利率的下浮力度，滿足了企業的融資需求，降低了企業融資成本。在地方政府推動下，銀行等金融機構通過制度創新、組織結構與業務調整，夯實并優化了企業長遠健康發展的金融支持環境，促使企業以接受政府的約束來換取稀缺融資上的激勵，實現了帕累托改進：企業發展壯大，政府稅源充足，地方經濟騰飛，居民收益充盈。有限的付出，盤活了全市經濟，一舉多得，多方共贏。

五、初步結論

在壽光“政銀企”融資新模式成功的背后，是強有力的經濟基礎和發展潛力。首先，壽光市具有一批成長性強、市場前景較好的中小企業“集群”，這為“銀政企”合作提供了廣闊的空間。如果沒有企業集群的發展基礎，銀行難以選擇優質的信貸投放對象，“銀政企”合作也就失去了根基。其次，壽光市政府高度重視并積極鼓勵，為“銀政企”合作提供了重要保障。政府與銀行參與中小企業協會的組建，保證了入會企業的基本素質和質量，強化了金融機構貸款方向的過濾機制；政府直接出資成立政策性擔保機構，并出臺優惠政策，引導鼓勵擔保機構為中小企業提供擔保服務，搭建了“銀政企”合作的良好平臺，有效防范了銀行貸款風險。第三，銀行信貸制度和產品的創新，是破解貸款難題的關鍵。正是由于農行對壽光市支行下放審批權限、實行利率優惠、提高貸款額度等制度調整與特殊優惠政策，推出了改進授信評級體系、完善信貸服務流程等服務創新手段，才使得“銀企”合作取得了良好的成效。盡管如此，壽光“政銀企”融資模式仍在進一步改進優化的可能，比如，考慮由財政對擔保機構代償損失進行適當補助或獎勵，而不應由財政全額承擔。在沒有發生代償損失的情況下，銀行應讓利于擔

保機構，從而建立起銀行、擔保機構與政府風險共擔、利益共享的機制。

參考文獻：

[1]彭江波.以互助聯保為基礎重構中小企業信用擔保體系[J].金融研究，2008，(5).

[2]晏露蓉等.創建合理高效的中小企業融資擔保體系研究[J].金融研究，2007(10).

[3]劉吉運，曹黔然. 信貸斷點與政府守夜：陵縣企業還貸周轉金案例[J].金融發展研究，2009，(4).

（責任編輯 劉西順）