羅馬帝國的地方政府

提要：本文通過分析羅馬政府在不列顛的運作以揭示元首制時期羅馬行省體系的運作機制。對總督及代理官任命之考察表明，羅馬官員具有非職業性，他們生活在相對固定的晉升體系中，一生需要出任諸多不同職位，并沒有為出任某個職位接受專門訓練，所以無法發展出專業行政知識。此外，元首制時期官僚機構尚未增生，行省中羅馬官員的數量屈指可數。這些都為地方自治開辟了空間。在某些羅馬勢力不易滲透的地方，地方自治政府在征服初期以藩屬國的形式出現。隨著時機成熟，藩屬國作為一種權宜之計逐漸被具有高度自治權的城市所代替。城市里的地方官員在刑事案件之審理和直接稅之征收方面發揮了重要作用。盡可能把行政負擔轉嫁到地方政府身上是羅馬帝國正常運轉的奧秘所在。

關鍵詞：羅馬行省體系 羅馬帝國 總督代理官 藩屬王

一、引言

弗格斯·米勒在一篇經典文章中主張，不要用看待羅馬共和國的眼光看待羅馬帝國，共和時期的擴張活動使人們可以以羅馬城為中心，由里向外看；但帝國文化的多元性質決定了理解羅馬帝國只能從行省開始，由外向里看。在國內目前有關羅馬帝國的研究中，羅馬行省所占的比重依然很小，個案研究尤其缺乏。到公元2世紀，羅馬帝國約有45個行省，它們是羅馬帝國行政管理的基本單位，個案研究對于理解羅馬帝國之重要性由此顯而易見。

羅馬人把由其官員直接管理的區域稱為“行省”(provincia)。該詞最初并在某種程度上指某一官員的“任命”或“任務”，因此，意大利境內的一位財務官(quaestor)曾把國庫當作自己的“provincia”。在意大利境外，該詞原指分配給某位官員的軍事活動領域，它既可以有地理概念的意味，又可以用來指一場戰爭或一種司法職能。但到共和國末期，該詞的地理含義已凸顯出來，主要指官員于其中行使某種職能的地理范圍，與此同時，“行省”已成為羅馬國家的有機組成部分。不難看出，“provinica”詞意的演變是與羅馬從城邦國家向世界帝國的演變協調一致的。

元首制時期羅馬政府的行政結構相當簡單：中央政府和地方社團(各城市)之間僅僅靠各行省的羅馬官員維系著，除此之外，幾乎空白一片；行省中沒有國家組織的平民維和武裝；也沒有任何羅馬官員領導某個城市，扮演現代意義上的“市長”角色，因為各城市擁有高度自治權。行政結構越簡單，往往意味著政府的政治目標越有限。羅馬國家比現代國家操心的事要少得多，政府幾乎從不關心社會福利、教育或調控經濟發展這樣的問題，而只關心兩大問題——維護秩序和征稅。因此，本文將圍繞這兩個目標考察羅馬政府在不列顛的運作。

需要注意的是，政治目標之有限和不同行省社會差別之懸殊使政府做出統一部署的客觀需要或可能性也比現代要少得多，政府決策往往具有隨機性。這在一定程度上決定了用個案研究反映整個帝國的行省體系具有不可避免的局限性。但同時應當看到，帝國行政管理中強調遵循先例的作法根深蒂固。因此，在考察不列顛個性的同時，也能找出行省運行機制的一些共性。此外，不列顛地處羅馬世界的邊緣，由此形成的空間感和存在感對于理解一個世界帝國當別有意義。

二、總督之任命

如前文所說，“行省”是在“任命”官員的基礎上建立起來的，考察不列顛總督的任命乃題中之義。

近現代學術的一個標準觀點是，奧古斯都將羅馬行省劃為皇帝行省和元老院行省，這種劃分意味著羅馬行省體系中存在著分屬皇帝和元老院的兩種分離的權力范圍或行政等級。但這個觀點己受到米勒的質疑。他指出，古典文獻中只有“皇帝行省”(provinciaeCaesaris)和“公共行省”(publieaeprovinciae，或“羅馬人民的行省”[provinciaepopuliRomani])之分，兩者的區別僅僅在于：一、任命方式不同。皇帝行省的總督由皇帝直接任命，全稱為“大法官級別的皇帝特使”(legatus Augusti pro praetore)而公共行省的總督按抽簽方式選出，叫“代行執政官”(proconsul)。二、任期不同。皇帝行省總督的任期沒有法律限制(但自1世紀末起，任期一般為3年)；公共行省總督的法定任期為1年。在元首制下，皇帝和元老院做出的決議對兩類行省都適用，皇帝對公共行省的干預尤其頻繁。因此，所謂的“元老院行省”不過是一種現代虛構。

不列顛乃皇帝行省，這里駐扎著不止一支軍團。在沒有軍團或只有一支軍團的行省，總督由當過大法官的元老出任：在有兩支或兩支以上軍團的行省，總督由當過執政官的元老出任。因此，不列顛總督實際上屬于執政官級別，但如前所述，他名義上只是大法官級別(pro praetore)的。這是出于禮節性考慮，畢竟皇帝才是皇帝行省名義上的總督。到3世紀早期，不列顛被一分為二，在南部的上不列顛，總督仍然由執政官擔任；而在北部的下不列顛，由于只有一支軍團，總督的級別也相應地降至大法官級別。與其他駐有重兵的行省一樣，出任不列顛總督也需要經過一個錯綜復雜的晉升過程。

對希望從政的元老家族中的年輕人而言，第一步是在某個軍團中擔任寬帶軍政官(tribunuslaticlavius)，軍政官是軍團指揮官的主要參謀官，能獲得關于作戰技巧和軍事管理的一手經驗。阿古利可拉任不列顛總督之前就曾在不列顛擔任此職，開始他的初次軍事見習。。軍政官之后往往是一系列不太重要的行政官職。再下來是主要負責財政管理的財務官(quaestor)，任財務官的最低年齡限制是25歲，一旦榮升財務官，即可順理成章進入元老院。公共行省和羅馬城都設有這個職位。在公共行省，財務官協助總督工作；在羅馬，他們協助皇帝或執政官。阿古利可拉曾在亞細亞行省擔任此職，而維拉尼烏斯(Q.Veranius)和奈拉提烏斯·馬凱路斯(Neratius Marcellus)都是皇帝的財務官。‘財務官系最低級別的高級官職，隨后的晉升需要遵循按部就班的階梯(cursus honomm)。對貴族而言，任過財務官以后可以直接當選大法官，甚至跳過大法官，直接當執政官；但對平民而言，當大法官之前一般尚需出任平民保民官，阿古利可拉就當過平民保民官。在元首制下，共有18位大法官，大法官的最低年齡限制是30歲。

大法官卸任后通常會統帥一支軍團。現有材料表明，大多數有望升任不列顛總督的人會去上潘諾尼亞統領一支軍團，少數人也會得到下莫西亞或下日耳曼的軍團。潘諾尼亞和莫西亞位于多瑙河邊境，這里軍隊強悍，軍事行動頻繁。但至少有兩位日后的不列顛總督被派往不列顛：佩提里烏斯·凱里亞里斯(Petillius Corialis)在布狄卡起義時任第九軍團的指揮官(legatus Augusti或legatus legionis)，當時這個軍團曾遭起義軍重創，但他的仕途似乎沒有因此中斷。公元71年，他回到不列顛出任總督，阿古利可拉正是在他手下成為第二十軍團的指揮官。凱里亞里斯曾出征島上不列剛提斯人的國家，阿古利可拉當時肯定隨行，這使他有機會評估北部山區土著的作戰能力，從而為日后當總督時進一步征戰積累經驗。軍團指揮官之后的官職是大法官級別的行省總督。阿古利可拉就擔任了高盧西南部阿奎達尼亞行省(Aquitania)的總督。如果幸運的話，從這個職位卸任后即可在羅馬當選執政官。

一旦當上執政官，就可水到渠成地獲得一系列顯要職位，比如某種祭司職位。在執政官任期內往往就會決定卸任后去哪個行省。個別人剛從執政官位置上卸任便被直接派往不列顛任總督，如阿古利可拉。但更多人之前還要去別的行省，一般是下莫西亞或下日耳曼，尤利烏斯·塞維魯(S.JuliusSevems)就去了下莫西亞。不過，雖然從執政官卸任可以立即出任皇帝行省的總督，但要想獲得執政官級別的公共行省總督的職位，尚需再等10年。因此，等到這些人最終榮登亞細亞或阿非利加這兩個公共行省總督的寶座時，他們早已名聲赫赫。這兩個職位是羅馬政治家事業的頂峰，許多不列顛總督有幸晉升至此，如狄第烏斯·加魯斯(A.DidiusGallus)，維提烏斯·波拉努斯(M.VettiusBolanus)，尤利烏斯·福隆提努斯(S.Julius Frontinus)和羅里烏斯·烏爾比庫斯(Q.Lollius Urbicus)。此后，羅馬城內的一些職務便會等著他們了：或再任一屆執政官，或當選羅馬城的城市長官(praefcctus urbi)，或監督和維修城內最重要的公共工程，或擔任某些宗教職務。但并非所有不列顛總督都如此幸運：歐斯托里烏斯·斯卡普拉(P_Ostorius Scapula)和維拉尼烏斯就死于任上，而對阿古利可拉等人來說，不列顛總督已是政治生涯的最后一站。

銘文材料有時有助于進一步了解總督之任命。普拉托里烏斯·奈波斯曾在公元122年出任不列顛總督，負責修建哈德良長城。他還被選為意大利東北部阿奎萊亞市(Aquileia)的保護人，當地市議會為他樹立雕像，其底座幸存至今，上面詳盡刻寫了他的生平。由于不列顛總督之任命自公元2世紀起逐漸定型，這塊碑銘對于更清楚地認識這套錯綜復雜的晉升體系價值極高：

獻給奧魯斯之子、塞爾吉亞選舉部落的奧魯斯·普拉托里鳥斯·奈波斯·阿波羅尼烏斯·意大利庫斯·馬尼利阿努斯·蓋尤斯·李奇尼烏斯·波里奧，執政官，占卜官，大法官級別的不列顛行省的皇帝特使，大法官級別的下日耳曼行省的特使，大法官級別的色雷斯行省的特使，“預備的”第一軍團的指揮官，馬其頓行省的財務官，卡西阿路、克勞迪阿路、奇米尼阿路和新圖拉真路的保佐人，神圣的圖拉真薦舉的候選人，“盡職盡忠的初生的”第二十二軍團的軍政官，大法官，平民保民官，死刑裁決三人團成員，保護人。根據市元老們的決議。

銘文臚列之官職一般依據重要性，自大至小順序排列。因此，奈波斯的政治生涯始于在羅馬監督死刑裁決的執行；然后到上日耳曼的第二十二軍團中任軍政官；再當選財務官，被派往馬其頓這個公共行省；之后回羅馬任平民保民官；接著任距羅馬不遠的南埃特魯尼亞幾條道路的保佐人。在羅馬擔任上述某個(或某幾個)職位時，他被皇帝圖拉真薦舉為候選人，這表明皇帝青睞他，其日后的晉升從此有了保證。隨后他在潘諾尼亞指揮一支軍團；不久又成為鄰近的大法官級別的色雷斯行省的總督；公元119年成為執政官；之后被派往駐扎著兩支軍團的下日耳曼行省任總督，最后出任當時擁有3支軍團的不列顛的總督。

需要附帶指出，行省總督身邊有一群協助他工作的為數不多的隨從，他們可分為幾類：一類是總督的親友團(amici)，總督在前往行省任職前會召集自己的親朋好友或被庇護人充當顧問團；一類是侍從(apparitoros)，他們屬于低等官員，往往由釋奴或奴隸充任，負責速記、謄抄、開道、傳信、通報之類的工作；另有一類從服常規兵役的士兵中抽調而出，主要充當總督的保鏢，并執行總督命令，如處決犯人、緝拿逃犯等。

通過考察不列顛總督的任命過程，我們可以得到一個深刻印象：羅馬元老的政治生涯具有高度流動性。他們一生需要擔任一系列職務，元老們離開羅馬，又回到羅馬，復又離開去擔任更顯赫的職務。文獻記載和上引的碑銘表明，他們擔任的職務，非但性質迥異，在地理分布上亦極為廣闊，不少人因此踏遍了整個帝國。這在客觀上決定了這些帝國精英人物難以成為職業的行政官員。盡管他們通過不同崗位的鍛煉積累了不少經驗，但這些經驗來自不同地點，與其說能夠有效解決某個地區的某個具體問題，毋寧說是一種必備的常識，更多地具有泛泛的指導意義。而從主觀上看，一套相對穩定的晉升體系又使元老們習慣于把前后擔任的每個職務僅僅當作所需肩負的更為廣闊的社會政治任務的一部分、當作匆匆政治旅程上的一座驛站、當作加增自己在羅馬之威望的一顆砝碼，元老職務的業余特色由此彰顯無遺，即使是不列顛總督這樣的高位也不例外。

三、社會秩序的維持

在早期帝國，總督集軍事權與行政權于一身。毫無疑問，領兵打仗對總督更有吸引力，而不列顛這類騷動不安的邊境行省能給他們帶來更多的晉升機會。但征服的地區越多，如何維持已征服地區的社會秩序就變得越突出，總督的司法權就顯得越重要。作為行省中最高的司法權威，總督擁有判處死刑的“生殺權”(ius gladii)。他通過主持巡回審判庭行使司法權。

由于行省中沒有常設法庭，總督每年須巡行各地，在幾個指定地點審訊刑事案件。民事糾紛由地方政府處理，但地方政府無權審理涉及羅馬公民的案件，此外，超過一定金額的民事案件也可由總督親自裁決。不列顛的羅馬公民一開始主要聚集在科爾切斯特，因此主要的、甚至當時可能是惟一的巡回審判庭就設立在這里。但由于不列顛行省管理的總部在公元1世紀末移至倫敦，倫敦的羅馬公民很快就超過科爾切斯特，因此這里可能又設立了一個巡回審判庭。在巡回審判庭上，總督會酌情采取不同的訴訟程序。對于非羅馬公民或輕罪，往往采取無須正式審訊的簡易訴訟；而對羅馬公民或重罪則采取正式的訴訟程序，訴訟人需要由辯護人做代表，并出具相關人證物證。總督通常在由其親友團成員和地方權貴組成的一個咨詢機構(consilium)的幫助下審理案件，但這個機構不是陪審團，最終決定權仍在總督那里。不過，總督的司法權威在兩個方面受到限制：一，羅馬公民可以像使徒保羅那樣直接向皇帝上訴，到2世紀，凡牽涉死刑的案件全部自動轉交羅馬由皇帝親自裁決。二，從哈德良時期起，市元老等當地政治特權等級的法律地位得到提高，一般不能判處他們死刑，對他們的最高量刑是流放，但也要提交羅馬，由皇帝定奪。

事實上，由于時間與精力有限，總督實際審理的案件不可能多。所以韋伯薌為總督設立了一位法律助手，叫“委任法官”(Icgatus iuridicus)。委任法官屬大法官級別的官員，由皇帝任命。有7位不列顛委任法官被現有材料證實，其中最早的是薩爾維烏斯·利貝拉里斯(G Salvius Libcralis)，時間約在公元81年。此時正值阿古利可拉任總督，所以，他是阿古利可拉的法律助手，這并非巧合。阿古利可拉把羅馬在不列顛的領土擴充了一倍，首次將北方更原始的民族置于羅馬統治之下。版圖的迅速擴張產生了許多需要及時解答的問題，例如，如何把北方半游牧的民族納入羅馬的稅收體系?南方原有的軍事區隨著軍隊不斷北上日益變成平民區，當土地再度回到當地人手中時，應賦予他們何等程度的自治權?總督忙于戰事之際，巡回審判庭的工作又怎樣維持?這些都需要法律加以明確，需要精通法律的羅馬官員全身心地投入。利貝拉里斯顯然熟悉法律，他為一位希臘百萬富翁的辯護曾得到韋伯薌的稱贊。其繼任者雅沃勒努斯·普里斯庫斯(L.Iavolenus Priscus)是更知名的法學家，不但寫了許多法學著作，后來還成為羅馬一個著名法學流派的領袖。這兩人一起為不列顛委任法官的工作樹立了榜樣、奠定了基礎。公元3世紀初的一條碑銘還表明，委任法官安提烏斯·克來森斯(M.AntiusCrcscens Calpumianus)在不列顛總督缺席時擔任過臨時總督。除不列顛外，委任法官一職在西班牙、卡帕多西亞等地皆有發現，但研究者認為這種官職并非每個行省都有，可能也不是永久性官職。。

據3世紀初的法學家烏爾比安評論，總督的任務在于“確保所轄行省和平寧靜，這個目標不難達到，只要他能采取細致的措施使行省不受罪犯的侵擾并把他們搜出來。他應當搜出瀆神犯、土匪、綁匪和小偷，并對他們酌情量刑；他還應當鎮壓那些窩藏罪犯之人”。顯然，光靠巡回審判庭上有限的人手不足以勝任這些繁重的工作。事實上，地方政府官員在辦案過程中發揮了重要作用。他們不僅負責緝拿、拘捕犯人等具體工作，通常還要預審犯人，然后或將犯人押送至總督那里，或將其留監以等候總督前來親審。總督一般只受理性質嚴重的刑事案件，譬如謀殺、縱火和大宗盜竊。總督審理搶劫犯時一般依據地方官員的預審而徑直采取簡易訴訟程序，當即做出判決。在民事訴訟方面，地方官員也承擔了不少責任。如前所述，各地自治法庭負責審理所轄臣民的民事案件，直到他們獲得羅馬公民權為止。行省中的羅馬公民按羅馬民法組織自己的生活，民法是羅馬法的菁華，在財產法、繼承法等方面提供了一套包羅萬象、近乎完美的規范，由于地方官員中不少人是羅馬公民，羅馬法便不可避免地為他們調解日常民事糾紛提供了一套參照系。

綜上所述，羅馬政府通過總督行使的司法權維持行省內部的社會秩序，而這種司法體系離不開各地方政府的合作，這點突出表現在對刑事案件的審理過程中。地方官員的合作減輕了羅馬政府的行政負擔，并提高了自己在當地的政治威望。自哈德良以后，他們法律地位的提高則表明，行省秩序的維持和地方精英階層政治特權的鞏固是一個相輔相成的過程。

四、代理官與征稅

總督雖貴為行省中最高的行政官員，但他惟一不便插手的領域是財政管理。這在公共行省由財務官監督，在不列顛這樣的皇帝行省則由“皇帝的代理官”(procuratorAugusti)負責。“procurator”在晚期共和國時還只是一個私法術語，意為私人代理或某人的管家，但自克勞狄皇帝起被廣泛作為騎士等級官員的頭銜。共和國時期的官職幾乎不對騎士開放，因此，大量任用騎士是帝國時期政治結構的一大變化。

騎士等級的財產資格限制是40萬塞斯特斯，較之元老等級的100萬塞斯特斯，門檻不算高。一些生而自由的、富裕的行省人和軍團里退伍的百夫長都有可能獲得騎士身份。與元老一樣，騎士也有自己的晉升體系，但騎士之晉升更富彈性，因為皇帝的意志于其中的作用更加明顯。承擔軍事義務構成騎士生涯的基礎，這也是進一步出任民政職位的前提。他們通常先要在軍隊中擔任“三種軍職”(tresmilitiae)，依次為：500人的輔助部隊的營長(pmefeectus cohortis)；接著任軍團的軍政官(tribunusmilitium)，或者任i000人的輔助部隊的指揮官；最后是500人的騎兵團(ala)的長官(praefectusequitum)。個別還能高升之人接下來能當選為1000人騎兵團的長官(每個行省最多只有一支千人騎兵團，不列顛的千人騎兵團[Ala Petriana]駐扎在哈德良長城西端)。上述職位的任期一般為2到3年。此后便可出任一些低等代理官的職位。

按照年薪之多寡，代理官可分為6萬(sexagenarii)、10萬(celatenarii)、20萬(decenarii)和30萬(trecenarii)塞斯特斯4等。現在存世的關于不列顛低等代理官的材料極少。從鄰近的高盧等地的情況看，他們之間有分工：或照看皇家財產、或監督礦山、或負責征收某項稅收等等。他們之上就是整個行省的代理官，其職責包括清點稅收，發放軍餉和俸祿，確保皇帝的財政利益。不列顛代理官的年薪與絕大多數行省代理官的一樣，為20萬(30萬是保留給羅馬官員而非行省官員的)。這個職位雖然高，卻不是為那些有望晉升之人準備的。今天只知道10位不列顛代理官的名字，其中只有3位日后又見晉升。

從任命方式看，與總督一樣，代理官亦由皇帝任命并直接對皇帝負責，因而不受總督司法權的約束。如此一來，行省中便同時出現了兩個擁有實權的人物。雖然代理官負責財政，但總督和代理官之間的職權范圍往往難以劃清。不列顛代理官卡圖斯·德奇亞努斯接管伊凱尼人的國王普拉蘇塔古斯的財產時曾有百夫長相助，后來王后布狄卡發動起義，他曾應請求派出一小隊人員增援羅馬軍隊，‘這說明皇帝在自己的行省內可能會讓總督調撥少許軍隊協助代理官工作。代理官有時還會插手軍事工程的修建，現有的兩塊碑銘記載了代理官奧克拉提尼烏斯·阿德凡圖斯(OclatiniusAdventus)在3世紀初曾協助總督阿爾芬努斯·塞奈奇奧修復哈德良長城。

權限的模糊使總督和代理官之間的關系曖昧不清。在一般情況下，雙方的對立似乎多于合作。總督蘇埃托尼烏斯·保里努斯在布狄卡起義后瘋狂報復不列顛人，手段過于殘暴，“好像報私仇一樣”。新任代理官優利烏斯·克拉西奇亞努斯擔心此舉致使民不聊生，于征稅多有不利，遂向尼祿打報告，要求調走蘇埃托尼烏斯，另外任命一位能采取休養生息政策的總督。尼祿派人前往不列顛調查此事，最后借口蘇埃托尼烏斯丟失了一些船只和水手而把他召回羅馬。代理官和總督不能和睦相處可能造成的后果于此可見一斑。塔西佗頌贊阿古利可拉“能溫厚而不損其威，能嚴肅而不傷其和”，理由之一在于他能“避免和皇帝的代理官爭權奪勢”。代理官的社會地位雖然比總督低，但換個角度看，這反而使他對皇帝更依賴、更忠心，也更能得到皇帝的青睞。而皇帝樂于利用代理官充當眼線，監視總督的一舉一動；。也樂于接受某種程度的職權重疊和權限不清，以保證行省官員相互監督和彼此牽制，最終有利于鞏固皇權。其實，這正是羅馬人慣用的“分而治之”原則在內政中的貫徹和體現罷了。值得注意的是，省級官員之間權限范圍難以劃出涇渭分明的界限是古代世界的普遍現象，赫梯、馬其頓和拜占廷皆不乏類似者。

盡管如此，代理官的日常任務還是領導行省的財政部門。在財政管理中，征稅最關緊要。源源不斷的稅收是羅馬政府運轉的基礎，是維持常備軍、維護道路網絡、向官員支付俸祿、向羅馬城的民眾提供“面包與馬戲”(panem etcircenses)的保證，在行省中，它與羅馬法一起構成羅馬征服的象征。沒有一套統一的征稅辦法是羅馬征稅體系的一大特色，甚至在戴克里先和君士坦丁改革以后依然如此。其原因主要在于羅馬的習慣做法是盡可能保留各行省在征服前的舊制。關于這些舊制，鮮有文獻記載，就不列顛而言，我們只知道凱撒《高盧戰記》曾證實凱爾特人有自己的稅收體系，至于不列顛的具體情況則無從知曉，所以我們只能滿足于對總體情況略加勾勒。 行省的稅收包括直接稅和間接稅兩種。直接稅是帝國的經濟支柱，有兩種形式：土地稅(~ibutumsoli)和人頭稅(tributum capitis)。前者按土地產量征收，后者按人口和財產征收。直接稅的征收建立在人口普查的基礎上。由奧古斯都制定的人口普查制度旨在清查帝國資源，通常在新征服一個地區后被立即執行，此后為了隨時跟上不斷變化的形勢，普查工作會定期進行。皇帝頗重視人口普查，高盧的一次人口普查曾由皇帝親自監督，但一般有專員執行。從哈德良時期開始，6萬年薪級別的代理官常常協助此項工作，不列顛就知道幾位此類官員的名字。。雯都蘭達木牘文書中有一塊殘簡曾提到2世紀早期不列顛北部的一次人口普查。從烏爾比安的記載看，普查人口屬于異常細致的工作，譬如，被調查的土地持有者必須這樣上報財產：“農莊的名字，位于哪個城市的哪個區域，以及最毗鄰的居民的名字；耕地，在過去10年中有多少猶格播過種；葡萄園，有多少株葡萄藤；橄欖地，有多少猶格和多少樹；草地，在過去10年中有多少猶格被割過牧草；牧場，大約有多少猶格；還有林地。上報者必須對一切做出評估……在其他城市有地之人必須在土地所在的城市上報，因為土地稅必須在這塊土地所在的那個城市被征收。”由此可見，僅僅靠代理官難以完成如此繁重的任務。所以直接稅的征收同樣需要通過熟悉本地區的地方政府官員協助完成，由他們負責具體工作，如收集相關信息、登記人口等等。這樣，地方官員在直接稅，特別是在土地稅的征收中起了中介作用。個人只對各城市的地方政府負責，地方政府再對羅馬政府負責。在此過程中，代理官的職責是確保每個城市交足份額，審訊慌報信息之人，并調解各城市——尤其是毗鄰城市之間的糾紛。

間接稅重要者有三：5％的繼承稅(vieesima hereditatum)、5％的奴隸釋放稅(vicesima libertatis)以及港口稅(portofium)。繼承稅的征收對象僅限于羅馬公民內部，它是奧古斯都為了維持專門支付軍餉的軍費財庫而設置的。奴隸釋放稅則由被釋奴按交納給主人贖金的5％支付。顯然，港口稅在間接稅中最重要，它對通過帝國邊界和港口的貨物征收，稅率各地不等，一般為貨價的2％到2.5％，有的甚至高達25％。間接稅的征收和共和時期一樣，由騎士階層的包稅人按事先訂立的承包合同征收。代理官，無論是行省代理官還是特派代理官，負責總的監督和調解工作。但與直接稅的征收不同，征收間接稅無須通過地方政府這個中介，因此成為羅馬政府與廣大臣民在日常生活中直接接觸的少數形式之一。

元首制時期的稅收主要是以貨幣支付的，但也有實物稅。不列顛的居民就要交納用來維持軍隊的稅糧(annona)。哈德良長城附近曾發現圖密善統治時期(公元81—96年)的一個青銅谷物量器，注明的容量是17.5塞克斯塔里烏斯，這被認為是一個羅馬士兵一周的谷物配給量，但實際容量達到20塞克斯塔里烏斯，足足多了15％。巧取豪奪的手段在征稅中屢見不鮮，但是手段下流不等于稅收本身苛重。塔西佗認為只要不凌虐不列顛人，他們心甘情愿地納稅。現代研究也表明，早期帝國的稅收并不沉重。至于不列顛收入與支出的總體情況，幾乎無法推斷；但考慮到不列顛駐有重兵，2世紀前半葉的歷史學家阿庇安的判斷應該是可靠的，他認為羅馬人在不列顛占有土地實屬得不償失：他們在那里所花費的多于所取得的。

總的看來，只要政局穩定，這套稅收體系于羅馬政府裨益良多。由于大部分稅賦以貨幣形式征收，羅馬政府能便捷有效地在帝國全境內進行資源配置。定期普查人口有利于及時了解帝國的財富，以便更合理、更有預見性地達成帝國收支的適度平衡。地方政府的參與既能提高羅馬政府的工作效率，又能減少行政開支，不必額外維持一群龐大的收稅官員。對地方官員而言，與羅馬合作使他們有機會進一步謀求實際的經濟利益。但是，進入3世紀后，隨著外憂內患加劇，政府的財政狀況吃緊，這套稅收體系不足以大幅度提高稅收，而皇帝及其官員對經濟運作缺乏長遠深刻的理解，他們指望通過貶值貨幣來渡過危機，結果造成物價飛漲，等到3世紀末統一的中央政府再度出現時，羅馬帝國的稅收已變成以征收實物為主了。

五、藩屬王

最后還應該考慮藩屬王在不列顛的作用。羅馬在地中海世界的擴張過程中遇見許多國家和社團。對于其中的一些，羅馬一開始沒有把它們并入行省體系，進行直接統治，而是采取繼續讓當地君主管理的間接統治方式。現代學者通常將這些君主稱為“藩屬王”(client king)，此術語強調了他們對羅馬政府的依賴，但這些依附性王國算不算帝國的一部分卻不易回答。有學者認為它們只與羅馬國家聯盟，嚴格講不能算羅馬帝國的一部分。。但我們有充分理由認為，利用“藩屬王”是羅馬行省治理的有機組成部分：一、羅馬人提及藩屬王時顯然認為他們受制于羅馬的治權(imperium)。蘇維托尼烏斯曾記載奧古斯都一貫重視藩屬王，“把他們看作帝國不可缺少的部分”；塔西佗明確表示，利用當地的國王作為羅馬“奴役的工具”(instrumenta servitutis)乃是羅馬人自古相承的辦法。二、藩屬王往往享有羅馬公民權，因而可以按羅馬法被羅馬法庭審判和量刑。。三、藩屬王的廢立生死全憑羅馬定奪，而羅馬會在它認為必要的時候干涉藩屬國的事務。四、藩屬王擁有自己的軍隊(通常由羅馬官員訓練并按羅馬的模式組建)，它們在羅馬人打仗時作為羅馬的輔助軍參戰。由此可見，藩屬王實際上在羅馬的行省體系中充當了羅馬官員的角色，他們若想保住自己的地位，除了與羅馬合作之外，別無選擇。

目前可以確定姓名的不列顛藩屬王有3位。其中柯基杜姆努斯(Cogidumnus或Cogidubnus)最為成功。藩屬國通常位于羅馬勢力范圍之邊緣，但柯氏屬地卻罕見地位于不列顛中南部，成了行省中的一塊飛地。這其中有一定歷史原因，柯氏前任是維瑞卡(Veriea)，他被驅逐出不列顛之后逃到羅馬向克勞狄求助，克勞狄正是以此為借口入侵了不列顛。此外，維瑞卡鑄造的錢幣上飾有葡萄藤圖案，表明他在羅馬征服前就與羅馬世界有葡萄酒等貿易往來；而這些錢幣的設計造型明顯反映出羅馬的影響。可見，這個地區親羅馬的傳統根深蒂固。柯基杜姆努斯不過是延續了這一傳統。據塔西佗記載，羅馬政府也信任他，曾把“某些國家”(quaedam eivitates)委托給他管理，而“他一直到現在仍然矢忠如一”。最后一句話說明到公元70年代他可能依然在位。1723年發現的一塊碑銘印證了塔西佗的記載，并豐富了我們對柯氏的認識。這塊碑銘顯示其全名為“Tiberius Claudius Cogidubnus”，擁有3個名字是羅馬人的特征，所以也是他已被克勞狄或尼祿授予羅馬公民權的標志。值得注意的是，銘文上錄有柯氏頭銜，但此處原文脫落嚴重。學界以往把頭銜釋讀為“r(egis)le[gat(i)Au]g(usti)inBrit(annial”，意即“不列顛的國王和羅馬皇帝的特使”，藩屬王的頭銜上同時出現國王和羅馬官員這兩種身份不合常規。但自從波吉爾斯發表文章對之重新釋讀以后，學界已逐漸將之釋解為“reEg(is)ma]gn(i) in Brit(annia)”，即“偉大的不列顛王”。“偉大的”暗示其統治疆域里有不止一個王國，這就與塔西佗關于羅馬把“某些國家”委托給他管理的敘述相吻合。將難以控制的地區交給藩屬王管理正是羅馬積極謀求的一種政策。

不列顛另兩位藩屬王分別是普拉蘇塔古斯(Prasutagus)和卡爾提曼杜婭(Cartimandua)。普拉蘇塔古斯是伊凱尼人(今之諾福克一帶)的國王，與柯基杜姆努斯不同，他并不積極采取羅馬化政策，雖然其王國也對羅馬商人開放，但始終沒有留下神殿、碑銘等羅馬化的見證。個中原因既在于他與柯氏背景之不同，亦在于他死得較早——死于公元60年，比柯氏早了約20年，羅馬化此時尚未全面展開。。但他對羅馬的政治要求仍然有敏銳的認識，他曾在遺囑中把尼祿和自己兩個女兒共同指定為王國繼承人，希望藉此使其王國和家人免遭傷害。。但這個希望在貪婪的尼祿那里仍化為泡影，普拉蘇塔古斯之妻布狄卡遂發起羅馬不列顛歷史上最著名的一次起義。

在公元一世紀五、六十年代，卡爾提曼杜婭是北部不列剛提斯人的女王，今人同樣只能從塔西佗的記載中了解她。抗擊羅馬入侵的不列顛民族英雄卡拉塔庫斯曾逃到她那里避難，她卻將他俘獲并解押到羅馬。后來她與丈夫維努提烏斯離婚，后者持反羅馬立場，率軍攻打她，在她請求下，羅馬軍隊經過多次戰斗才把她解救出來。藩屬王對羅馬應承擔的義務和能從羅馬那里享受的權利由此在她身上得到很好體現。普拉蘇塔古斯和卡爾提曼杜婭的藩屬國當時都處于帝國勢力范圍的邊緣地帶，羅馬在此設置藩屬國，主要是利用它們作為防御北方兇悍民族入侵的緩沖區域。

利用藩屬王進行統治固然有利于羅馬，但有一個難以克服的內在弱點：每逢藩屬王的政權發生更迭，羅馬往往找不到既順從又勝任的后繼者。由此產生的困境加速了將藩屬國納入行省體系、以直接統治代替間接統治的趨勢。這一趨勢在公元1世紀的羅馬帝國具有普遍性，到1世紀末，絕大多數藩屬國都變成行省，改由羅馬官員統治。不列顛也不例外，柯基杜姆努斯死后，這里就沒有藩屬王了。

六、結論

以上考察了羅馬政府在3世紀初以前在不列顛的運行機制的重要方面，最后對其中體現出來的一些典型特征加以簡短總結。首先，羅馬官員具有非職業性。無論是元老級別的總督還是騎士級別的代理官都生活在各自相對固定的晉升體系中，他們從羅馬來，又回到羅馬去，始終在不同的職位上流動，前后擔任的每個職位只構成全部政治生涯的一部分、甚至是一小部分。他們并沒有為出任某個職位而接受專門訓練，在短暫的任職過程中也不可能發展出多少專業知識。

其次，整個帝國雖然廣土眾民，但行省中羅馬官員的數量極少。據估計，公元2世紀羅馬帝國的人口約介于5千萬至6千萬之間，而當時行省中元老和騎士級別官員的總數只有150人左右，平均下來，每個官員管轄35萬到40萬人。這里不妨做一比較，12世紀的南宋也有與此時的羅馬帝國相仿佛的人口，但臨安城外共有4000名高級官吏，平均每人約管轄15000人，而南宋官員的管轄面積與羅馬官員比，小得不可同日而語。兩相對照，此時羅馬帝國的行政特色堪稱“沒有官僚的政府”。由于官僚機構尚未增生，官員的互相牽制和監督就有必要，所以，官員之間職權重疊和權限不清的現象較為普遍。相應地，官員中的等級責任制也不具備發育出來的條件：為數不多的元老和騎士級別的官員基本上由皇帝直接任命，并直接對皇帝負責。

復次，官員的非職業性及數量之稀少為地方自治開辟了空間。有限的官員之所以能成功地維系龐大而異質的帝國的正常運轉，其奧秘就在于盡可能將行政負擔轉嫁到地方政府身上。從歷史發展的角度看，在某些羅馬勢力不易滲透的地方，地方自治政府一開始是以藩屬國的形式出現的，藩屬王們顯然比羅馬官員能更有效地控制當地錯綜復雜的局面。但隨著羅馬在行省中不斷建立和發展城市，一旦時機成熟，藩屬國作為征服初期的一種權宜之計便漸漸被這些具有高度自治權的城市代替了。我們已看到，在維持地方秩序和征稅這兩大政治目標中，城市里的地方官員都扮演了重要角色，他們與羅馬的合作不僅是鞏固自身政治經濟利益的一個契機，也是帝國和平穩定的不可或缺的保障：帝國可以借機把這些地方精英整合到帝國的政治體系中，從而在轉嫁行政負擔的同時減少地方上的不安定因素。

現代“帝國”(empire)一詞源于拉丁文“imperium”。該詞在羅馬最早用于人身上，指他擁有的“權力”或“權威”，而不適合用來描述地域，如果要表達地理概念，羅馬人會用“orbis terrarmn”一語。但隨著羅馬權力在奧古斯都時代及以后日益擴張，“impedum”逐漸成了“帝國”。這個概念在人類歷史上持久激發出對尋求普遍統治的向往和想象，至今為人津津樂道。考察羅馬政府在不列顛的運作有助于認識到，皇帝雖然擁有最高權力，但他和他在行省的那些屈指可數的官員無法單獨統治帝國，遂向地方精英提供了獲得權力和財富的機會，作為報答，他們又在地方上支持、認同并強制推行羅馬統治，并由此使自己接納繼而融入羅馬—基督教教育中去，這是古代世界最重要的遺產。有沒有這份遺產在英格蘭與哈德良長城以北的蘇格蘭、在英格蘭與隔海相望的愛爾蘭之間所造成的差別至今仍可察覺。地方精英與帝國統治者的長久合作是權力運行機制在羅馬帝國語境中的重要內涵，沒有這種合作，今天的英國史無疑將是另一種寫法。

責任編輯 張強