關于基本公共服務均等化若干問題的思考

近年來，內蒙古經濟社會持續保持了“快速健康協調”發展的良好態勢，在經濟快速發展的同時，各項社會事業取得了令人振奮和鼓舞的進步。正如自治區黨委所做的判斷。新的時期，內蒙古已經站到了新的歷史起點上。但是。這一新起點與科學發展觀的新要求和高標準相比，還存在許多需要進一步完善和解決的問題，特別是基本公共服務非均等化問題還比較突出，地區間、城鄉之間、不同群體之間在基礎教育、公共醫療、社會保障等方面的差距在逐步拉大，已成為社會公平、公正的焦點問題之一。

一、內蒙古基本公共服務現狀

基本公共服務是政府為保障公民的基本生存權和發展權，按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，在一定的經濟發展基礎之上，為全體公民提供的最基本的公共物品和社會服務。基本公共服務是政府的基本責任，是公民的基本權利，它體現了發展的社會屬性。

近年來，我區以基本公共服務均等化為目標，積極調整財政支出結構，把更多財政資金投向公共服務領域，向相對落后地區、農村牧區和低收入人群傾斜，公共服務領域的投入不斷增加。2007年全區地方財政支出中用于基本公共服務主要領域科技、教育、衛生、文化支出的比重為21.5％，比2001年提高了3個百分點。自治區財政財力性轉移支付由2005年的152.48億元增加到2007年的300.11億元，年均增長40.3％，極大地改善了農村牧區、相對落后地區社會事業發展滯后的狀況，全區基本公共服務的整體水平不斷提高。

一是通過組織實施一系列教育建設工程，教育整體水平得到全面提升

2006年全面完成了普及九年義務教育的歷史性任務，并且提前4年順利通過國家“兩基”達標驗收，成為西部地區率先實現“兩基”目標的省區之一，基礎教育實現了新跨越，初中升學率由2001年的59.91％提高到2007年的87.3％。

二是農村牧區醫療體系基本建成，衛生服務能力顯著提高

2000-2007年，全區每千人擁有衛生機構床位數由2.28張提高到3.08張，衛生技術人員數由100688人增加到105790人，嬰兒死亡率由21.03‰下降到18.75％。

三是文化事業面貌明顯改善

新建了內蒙古博物館和烏蘭恰特大劇院，盟市也建設了一批文化場館，旗縣文化館、圖書館和蘇木鄉鎮綜合文化站建設進一步加快。2000-2007年，全區公共圖書館和流通人次分別由107個和270萬人增加到113個和318萬人。廣播電視事業發展步伐不斷加快，廣播和電視覆蓋率分別由88％和84％提高到93％和91％。

四是就業再就業形勢基本穩定，社會保障進一步完善

2000－2007年，全區城鎮和鄉村就業人員分別由430萬人和631萬人增加到443萬人和698萬人。2008年1～11月，我區就業再就業情況保持良好，城鎮新增就業23.65萬人，完成全區年度計劃的118.25％，超額完成全年目標任務。2000～2007年，全區參加基本養老保險、基本醫療保險和失業保險人數分別由290.6萬人、179.6萬人和217.7萬人增加到371萬人、353萬人和224萬人。

二、當前公共服務存在的突出問題

雖然我區的公共服務水平取得顯著的提高，但與先進地區相比。與群眾對公共服務的消費需求相比，還存在一些亟需解決的突出問題，概括起來主要表現為“三個不協調”和“三個不平衡”。

三個不協調，一是公共服務水平與經濟發展不協調。一些地區“重經濟、輕社會”發展思路還沒有根本消除，政府的人、財、物等社會資源支持公共服務的力度仍需加大。二是公共服務和產品的供給。特別是優質資源供給與城鄉居民日益增長的多樣化需求不協調。由于歷史欠賬，經濟實力不強，投入不足的問題還沒有根本緩解，目前我區向社會提供公共產品和服務的數量、質量仍難以滿足人民群眾日益增長的提高自身文化和健康素質。改善生活質量的需求，上學難、看病難、就業壓力大、收入水平低等與群眾利益密切相關的問題還沒有很好地改善。三是公共服務管理體制與公共服務需求不協調。政府對基本公共服務和非基本公共服務管理混同，對非基本公共服務的投入擠占了對基本公共服務的投入。“缺位”和“越位”問題并存，一方面公益性社會事業投入不足，另一方面經營性社會產業發展制約過多，社會事業的發展活力難以有效釋放。

三個不平衡，一是基本公共服務在地區之間不平衡。盡管公共服務網絡區域間結構大致相同，但受自然、歷史、思想觀念、經濟實力等因素的影響，區域間公共資源配置的水平及服務能力存在較大差距。全區千人床位數最高地區包頭市為4.59張，最低地區烏蘭察布市為1.85張：博物館數最高地區為11個，興安盟為1個。二是基本公共服務在城鄉之間不平衡。政府在公共產品供給方面實行城鄉有別的二元體制，在相當長的時間內處于重城市、輕農村的狀態，從而導致城鄉公共產品供給的嚴重失衡。以醫療衛生資源為例，2007年通遼市農村牧區衛生機構數僅為城市的35.2％。一些邊遠、欠發達、人口密度小的農村牧區。由于公共產品供給成本較高，更加大了公共服務供給的難度。三是內部結構不平衡。從發展整體水平看，教育、衛生、計生等事業的服務網絡較為完整，基礎設施條件相對較好，而文化、就業及社會保障等行業還相對滯后。

三、推進基本公共服務均等化的對策措施

(一)健全多層次、全覆蓋的社會保障體系

一是建立統籌城鄉的就業制度。完善城鄉統籌的就業政策體系，建立城鄉統一的人力資源市場，健全勞動力就業服務平臺，暢通城鄉勞動力就業渠道，促使城鄉勞動力充分、平等就業。要完善面向所有群眾就業援助制度，重點做好“4050”再就業困難群體的幫扶，運用公共財力創造或購買就業項目和崗位。要加強就業政策與保障政策聯動，促進有勞動能力的低保人員積極就業。確保有就業愿望和能力的“零就業家庭”至少有一人就業。要健全面向全體勞動者的職業教育培訓制度，加強農村牧區富余勞動力轉移就業培訓，落實被征地農民免費培訓政策。逐步實施務工人員培訓補貼政策。要大力推動創業帶動就業，落實創業貸款、財政貼息擔保制度，不斷加大再就業小額貸款的發放力度，使更多勞動者成為創業者。

二是健全社會保險制度。推進城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險制度建設，逐步解決城鎮非從業居民的基本醫療保險問題。積極探索建立多種形式的農村牧區養老保險制度，全面建立新型農村牧區合作醫療制度，將靈活就業人員、個體從業人員、被征地農民、農民工等特殊就業人群納入社會保險覆蓋范圍，擴大保險覆蓋面。探索適應農民工特點的養老保險辦法，擴大農民工基本醫療、工傷保險覆蓋面。進一步加強失業、工傷、生育保險制度建設，實現應保盡保。構建社會保障和勞動保障服務平臺，推進社會保險經辦場所“一站式”服務模式。

三是健全新型社會救助體系。全面推行城鄉醫療救助制度，逐步提高醫療救助標準，加大資金投入力度，醫療救助資金地方匹配的數額應不少于國家補助的數額。按1:1的比例進行匹配。完善災害救助制度，加強動態管理，逐步提高最低救助額。健全社會救助服務網絡，搭建慈善救助和信息服務平臺，旗縣市區建立社會捐助中心，蘇木鄉鎮建立社會捐助站，社區建立社會捐助點。大力發展慈善組織和基金會，加強慈善事業的監督和管理，規范慈善資金的使用。加強對孤寡老人、孤兒、殘疾兒童、流浪乞討人員、精神病人的救助。整合社會資源。加快設施建設，建立以居家供養為基礎，以社區福利服務為依托，以社會力量興辦為補充的社會養老服務網絡。加快孤、殘兒童福利設施建設和救助，推動孤兒家庭寄養，逐步建立家庭寄養經費投入機制。

(二)促進城鄉教育事業均衡發展

一是推進義務教育均衡發展。以農村牧區和老少邊窮地區為重點，在調整布局、整合資源的基礎上，繼續增加投入，重點實施寄宿制學校建設和農村牧區初中改造工程，解決布局調整后形成的20萬校外學生住宿問題。實施農村牧區標準化學校建設，逐步縮小農村學校與城市學校在物質條件方面的差距，同時，采取教師定期交流、職稱評定與農村任教經歷掛鉤、提高農村教師待遇等方法，實現城鄉教師資源的均衡配置，縮小農村學校與城市學校在教學質量方面的差距。

二是加快發展高中階段教育。建設優質高中，改造薄弱高中，大力加強農村牧區普通高中建設，提高農村牧區普通高中辦學水平。加大城市教師支援農村牧區教育的力度，選派優秀教師和優秀高校畢業生到農村牧區支教，全面提升農村牧區高中教育質量。

三是進一步完善教育資助體系。在落實好“兩免一補”的基礎上，隨著經濟的發展。不斷提高義務教育階段寄宿制貧困學生的生活補助標準，切實解決好農村牧區上學難、上學貴問題。要嚴格按國家標準資助困難家庭大中專學生，進一步加強生源地助學貸款貼息工作。確保每個大中專學生不因貧困而失學。

四是切實解決城鄉經濟困難家庭和進城務工人員子女上學問題，保障其接受平等教育的權利。對進城務工人員隨遷子女接受義務教育，要嚴格按照國家的有關規定簡化就學手續，做到“隨插隨讀，隨走隨轉”，不得收取其他費用，對符合條件的學生要納入教育資助體系。

(三)健全覆蓋城鄉的公共衛生和基本醫療服務體系

一是加強覆蓋城鄉的公共衛生體系建設。建立和完善突發公共衛生事件應急指揮、疾病預防控制、衛生監督執法、醫療救治以及婦幼衛生保健五大體系，健全覆蓋自治區、盟市、旗縣(區)、蘇木鄉鎮、嘎查村(社區)疾病預防控制網絡，形成功能完善、反應迅速、運轉協調的突發公共衛生事件應急機制，有效預防控制威脅群眾健康的傳染病、地方病、職業病、慢性非傳染性疾病和人畜共患疾病。

二是提升農村牧區衛生服務能力。大力實施農村牧區衛生服務體系建設工程，不斷健全旗縣、蘇木鄉鎮、嘎查村三級農村牧區衛生服務網絡。在旗縣建立綜合醫院、婦幼保健機構、疾病預防控制中心、衛生監督所，以及旗縣中蒙醫院，并在每個嘎查村建設一所標準衛生室。確保農村牧區居民得到安全、有效、方便、價廉的基本醫療服務。

三是加強農村牧區衛生隊伍建設。通過定向招生、定向就業等方式，培養面向農村牧區的實用衛生技術人才，逐步使蘇木鄉鎮衛生院從業人員具備執業醫師以上資格，嘎查村衛生室從業人員具備職業助理醫師以上資格。制定優惠政策，鼓勵和穩定衛生技術人員留在農村牧區。逐步形成城鎮支援農村牧區醫療衛生工作的長效機制。

(四)完善惠及全民的公共文化體育服務體系

一是建立和完善公共文化服務設施網絡。加強圖書館、文化館、美術館、影劇院及婦女兒童活動場所等公共文化基礎設施建設，搞好農村牧區兩館一站一室建設，全面實現每個旗縣建有文化館、圖書館，蘇木鄉鎮建有綜合文化站，嘎查村建有文化室。實施廣播電視村村通、無線覆蓋、數字化改造的工程，到2010年全面完成20戶以上已通電自然村的通廣播電視任務，積極推進自治區廣播電視節目和旗縣廣播電視節目無線覆蓋工程。加強農村電影院更新改造，增加固定或流動放映點。

二是廣泛開展公益性文化活動。支持烏蘭牧騎發展，改造基層烏蘭牧騎的排練場所等基礎設施，增強公共文化產品的生產供給能力。對老少邊窮等地廣人稀適宜開展流動服務的地區，為縣鄉配備流動文化服務車、流動電影放映車。開展集影視放映、文藝演出、圖片展覽、圖書銷售和借閱、科技宣傳為一體的流動文化服務。

三是建設文化信息平臺。實施文化信息資源共享工程，推進文化數字化進程。逐步實現公共文化設施免費開放。依托現代遠程教育系統、數字電視和中小學遠程教育等網絡系統，努力建成基本覆蓋城鄉的數字文化服務體系，實現基層服務網絡的全覆蓋。

四是推進群眾體育發展。加強城鄉體育設施建設，爭取使每個蘇木鄉鎮至少有一處田徑場、籃球場和健身房，街道辦事處建有室內活動室或健身場所，在每個辦事處轄區都有體育活動用地。有效利用體育資源，學校、企業、行政事業單位的體育設施，面向社會開放，提高現有體育資源使用效率。努力滿足群眾健身需求。

(五)推進基本公共服務體制機制創新

一是加快公共服務型政府建設。深化行政管理體制改革，強化政府履行社會管理和公共服務的職能。深化行政審批制度改革，規范行政許可。提高審批效率。深化事業單位改革，對監督管理類、公益類事業單位，強化績效監管，確保其提供公共服務的能力。推進行業協會改革與發展，加快政府職能向行業協會等民間組織轉移的步伐。

二是建立健全公共財政制度。完善自治區、盟市、旗縣三級的事權財權劃分，合理界定各級政府的基本公共服務支出責任、管理責任和監督責任，調整和理順各級政府的財政分配關系，優化財政支出結構，確保各級財政支出用于公共服務領域的比例逐年增加。加快形成統一、規范、透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，規范專項轉移支付，加大對欠發達地區的轉移支付力度。

三是創新基本公共服務供給方式。建立政府為主、市場和社會共同參與的多元化供給模式。根據政府在公共服務供給中發揮的不同作用，實現基本公共服務均等化可選擇的供給方式有三種。①政府直接生產、提供和監管的模式。②政府利用市場機制供給公共服務的模式，通過特許經營、外包、公私合營等形式，將原由政府承擔的部分公共服務職能交由市場主體行使。③政府與社會組織合作提供的模式，通過委托授權、購買服務等方式，賦予社會組織提供公共服務的職能。

四是強化城鄉區域協調發展的體制保障。加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，建立城鄉統籌的公共服務供給制度。逐步取消農業和非農業戶籍性質劃分，實行城鄉統一的戶口登記制度。深化教育、醫療衛生、文化等社會事業體制改革，促進城鄉社會事業發展。推進收入分配制度改革，著力低收入群體的收入水平。深化統籌城鄉的體制改革，加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。