我國高等教育財政投入模式革新

我國高等教育財政投入模式革新

湯守宏

[摘要]我國高等教育投資面臨著投入不足、效益不高、事權財權不統一、撥款依據不合理、收費標準不科學、多元化籌措政策力度不夠、生均教育經費總體水平偏低等突出問題，需要明確財政性教育經費投入的目標，明確各級政府、教育主管部門對教育的責任和分工，完善公辦高等教育成本分擔制度和學生資助制度，通過采取財政撥款為主渠，經費逐步增長；促進社會捐資，實施基金運作；科學確定教育成本回收政策；多重目標合理撥款；運用財政政策促進多渠道籌集教育經費；進一步完善高等教育學生貸款資助體系；提高資源的使用效益；支持私立高校發展；加強評估投入：實行法人治理等實現我國高等教育財政撥款模式革新。

[關鍵詞]我國；高等教育；財政投入；模式革新

[中圖分類號]F810.453 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194(2009)24-0070-04

一、改革開放后高等教育財政體制及模式

1 高等教育財政體制

基本經歷了4個階段：

(1)“分灶吃飯”。即1980年確定除中央高校的經費仍由中央政府負責外，各省市地方高校所需經費由各省市區省級政府負責。

(2)“財政切塊、分級負責”。即高等學校的教育事業經費由中央和地方兩級財政各自切塊安排、分級負責。

(3)“優先安排”。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出：“在今后一定時期內，中央和地方政府的教育撥款的增長，要高于財政經常性收入的增長。”該規定體現了國家對教育經費優先安排的原則。

(4)“分稅制”階段。從1994年起，國家開始實行分稅制，進一步明確了各級政府在教育投資方面的責任及其財源，也進一步調動了各級政府增加教育投入的積極性。

2 高等教育財政撥款模式

(1)“基數加發展”撥款模式。即按事業機構規模的大小或事業的需要確定各種人員編制、房屋和設備標準、行政和業務費用開支額度，在此基礎上進一步核定高校撥款時，主要以“基數加發展”方式來分配經費。

(2)“綜合定額加專項補助”撥款模式。1986年頒發的《高等學校財務管理改革實施辦法》，提出對高等學校教育事業費的撥款辦法進行改革，把原來的“基數加發展”撥款方式改為“綜合定額加專項補助”。同時重申“包干使用，超支不補，節余留用，自求平衡”，自主統籌預算經費。

二、我國高等教育投資面臨的突出問題

1 投入不足

衡量一個國家教育經費多少的主要標志，是看教育經費占國內生產總值(GDP)的比例。1998-2000年國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例分別是2.55％、2.29％、2.87％，進入新世紀后的2001-2006年，國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例仍未達到4％的規定，分別是3.19％、3.52％、3.28％、2.79％、2.82％、3.01％。具體到高等教育經費，約占教育總財政投入的20％。因此中國高等教育財政性經費在國家總教育經費不足以及高等教育財政經費占總教育經費比例不高的雙重作用下顯得捉襟見肘。而1995年公共教育經費占GDP的比重世界平均為5.2％，發達國家為5.5％，發展中國家為4.6，最不發達國家達到3.6％，而我國僅為2.41％。2000年日本、韓國、美國、加拿大、法國等國家財政性教育經費分別占國民生產總值的3.5％、3.82％、5.75％、5.25％、5.83％。根據世界銀行2001年的統計，在1999-2000年度，澳大利亞、加拿大、法國、日本、英國和美國等高收入國家公共教育支出占GDP的均值為4.8％，而哥倫比亞、古巴、約旦、秘魯、泰國和突尼斯等中低收入國家公共教育支出占GDP的均值為5.6％。如果達到4％的規定，那么1998－2006年國家財政性教育經費支出為44811.392億元，而實際僅33256.57億元，相差11554.82億元。如以同期國家財政性教育投資高等教育的資金占國家財政性教育經費總支出33.55％推算，則國家投資高等教育的資金按規定少投入3876.64億元，遠高于高校銀行貸款2000億元的規模。

2 效益不高

由于校均學生規模小，我國高校生均消耗的高等教育資源大大高于國際標準。1999年在校生超過3000人的普通高校的比例僅為45.2％。我國高校的生師比也不高，1999年全國普通高校的平均生師比為12：1。在科學研究和成果轉化方面也存在著嚴重的低效益問題。究其原因，在于高等學校缺乏科學的成本核算機制與競爭機制，在制度安排中漠視了成本效益在高等學校經濟運行中的重要性。

3 事權財權不統一

由于財政性教育經費的財權、事權不統一以及教育經費預算等級較低而造成一系列問題：一是教育經費預算數量相對彈性較大，缺乏透明度：二是教育發展和政府對教育的撥款脫節；三是教育部門無權行使有效的宏觀管理權與調控權，造成教育資源浪費。

4 撥款依據不合理

“基數加發展”實施起來較為簡便，但沒有考慮生均成本和規模效益。因此不易克服撥款中的盲目性和制止不正當的開支行為。由于“綜合定額加專項補助”新模式所依據的“生均成本指標”是前一年的決算數而非符合本年實際的成本額，因此仍無法反映當年物價波動對生均成本的影響，也不能準確地反映財政性教育經費的使用效率。

5 收費標準不科學

國外許多國家對高等教育的收費標準均有明確規定，如澳大利亞政府曾規定高校基本收費標準為直接教育成本的20％；美國高等院校生均學費占居民人均可支配收入的比例，從20世紀60年代至80年代中期一直在20％左右，其中公立院校在10％左右，私立院校在45％～50％之間。學費占高等學校學生直接成本的比例，印度為18％，肯尼亞公立和私立學校分別為11％和42％，印度尼西亞公立和私立學校分別為11％和20％。而我國現行教育法和有關行政規章也均未對學費標準做出明確規定，《高等教育法》雖然提出了應按國家規定繳納學費，但對學費的確定原則、程序、基本依據等重要問題卻沒有明確規定，這就導致了操作上的主觀性和隨意性。

6 多元化籌措政策力度不夠

私人捐贈是國外名校重要的收入來源，哈佛大學至1997年所獲捐贈市值高達110億美元，麻省理工學院至1998年所獲得捐贈市值達36.781億美元，耶魯大學至1999年所獲得捐贈市值達72億美元。很重要的原因是政府實行了鼓勵捐贈的政策。中國雖然也頒布了捐贈法，但在具體稅收政策上并沒有明確的規定。企業投資也是高校經費、特別是科研經費的重要來源之一。大學通過合同研究、專利出讓、聯合科研、聯合培訓等方式，競相從企業獲取經費。對這些投資者，也應在稅制上給予一定的政策優惠。另外，中國民辦高校的發展長期受國家政策的制約，中國《教育法》規定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”；《高等教育法》也相應規定“設立高等學校……不得以營利為目的”。因此，其投資、集資、融資、承包制的合法性都成問題。

7 生均教育經費總體水平偏低

1998年按購買力平價計算的OECD國家大學生均教育經費平均為11720美元，超過1萬美元的有澳大利亞、奧地利、加拿大、荷蘭、挪威、瑞典和瑞士，最高的是美國，達19802美元。高等教育生均經費總體水平偏低造成了我國一些高校校舍不足、設備落后、圖書短缺、教學業務經費短缺和基本支出難以維持等一系列問題。如果考慮到我國高等教育區域間的巨大差異，這種矛盾更加突出。

三、完善高等教育財政體制必須思考的問題

(1)明確財政性教育經費投入的目標。各級財政部門和教育主管部門應當按照有關法律制度規定，在“十一五”期間執行財政性教育經費占GDP4％的目標。

(2)明確各級政府、教育主管部門對教育的責任和分工。在教育財政管理上，政府的主導地位是顯著的，政府對教育的管理思路和手段直接影響到教育的整體發展。因此，代表政府管理和行使財政權力的各級財政部門，應當按照客觀經濟規律和教育規律的要求，利用價格、稅收、市場準入和退出條件、補貼等各種經濟杠桿，通過對各級各類學校經濟利益的調整、控制，引導其經濟行為和業務行為，完成財政管理目標。從預算資金安排、使用和所產生的績效來看，各級財政部門、教育主管部門在公共教育預算管理體制的運行中發揮著非常重要的作用。首先。財政部門要根據本地區財政收入、相關法規和地區發展規劃等作出公共支出的總量安排，在主要的領域或部門間進行支出安排，如安排多少比例給教育、衛生、科技、公用事業；之后財政部門要會同教育主管部門共同進行對某個部門或領域中的分配，如在教育部門內，分配多少給高等教育、中等教育、初等教育等；繼而教育主管部門在前面分配的基礎上，再將資金分配給各個學校、單位以至關鍵項目，以保障財政性教育經費供給，維持政策一致性，提高資金使用效率。各級財政部門、教育主管部門應當既分清財權事權，又相互合作支持，以保證教育資金的使用效率和效益。

(3)完善公辦高等教育成本分擔制度和學生資助制度。高等教育成本分擔是一種必然選擇，與完善公辦高等教育成本分擔制度相關聯的是完善學生資助制度。在國際上。從20世紀60年代早期開始，助學貸款就作為支持學生接受高等教育的重要資助方式。目前，世界上共有50多個發達國家和發展中國家已經實施了學生貸款計劃。

四、我國高等教育財政撥款模式革新

1 財政撥款為主渠，經費逐步增長

《中華人民共和國高等教育法》第六十條規定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制”；“國務院和省、自治區、直轄市人民政府依照教育法第五十五條的規定，保證國家興辦的高等教育的經費逐步增長”。《教育法》規定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費的穩定來源”，“企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學校及其他教育機構，辦學經費由舉辦者負責籌措”，可以說，“誰辦學誰投資”是我國高等學校經費籌措的基本原則。公立高校在學校規模擴大的過程中如果資金不足，應當是由所有者去解決。但中央和地方財政性高等教育撥款占高校總總經費的比重卻從1995年的69.32％和72.61％下降到2005年的50.05％和43.12％，分別減少了19.27和29.49個百分點。如果說中央高校還是以財政撥款為主的話，哪么地方高校就已經明顯為輔了。因此，應提高教育經費在GDP中的比例。將教育經費預算繼續貫徹“教育支出占財政支出的比重每年提高1個百分點”的財政支出方案，使我國高等教育的支出占GDP的比重逐步達到國際平均水平。同時，明確各級政府的教育投入責任，使財政對高等教育投入總量及生均水平的每年遞增幅度，至少不低于同級財政支出的增長幅度。

2 促進社會捐資，實施基金運作

1993年，中共中央、國務院就在《中國教育改革和發展綱要》指出，要“改革對高等學校的撥款機制，充分發揮撥款手段的宏觀調控作用。對于不同層次和科類的學校，撥款標準和撥款方法應有所區別。改革按學生人數撥款的辦法，逐步實行基金制”。教育基金是由社會捐資設立，由專門機構進行投資運作，投資收益用于資助教育事業的新型基金。教育基金能在短時間內把社會閑散資金聚集起來，通過專門機構，在基金增值的前提下，以彌補教育投入的不足。從長遠來看，這是一種發展趨勢，在中國市場經濟體制的建立并不斷完善，改革政府對高校的財政撥款機制的條件下，逐步實行高等教育基金制時機已經成熟，應逐步設立和實行教育基金制。

3 科學確定教育成本回收政策

科學確定高等教育財政成本回收政策，需要考慮以下幾個方面的問題：

(1)科學確定成本回收水平。提高大學學費雖然對整個高等教育系統有益，但有必要考慮那些處于該系統邊緣的人可能受到的影響。雖然中國高校應該收多少費用還是一個有待探討的問題。但應根據各地區和各收入階層的差別來考慮，將成本回收的水平確定在一個較為合理的水平。

(2)成本回收要與適度收費和建立完善的助學制度相結合。要解決成本回收政策的實施必然會導致部分低收入學生因學費問題而上不起學的矛盾，必須建立和完善助學、獎學制度。以彌補成本回收帶來的負面影響。

(3)發展民辦高校。讓民辦或私立高校適當引入經濟支付能力標準選拔學生，以滿足一部分讀得起書的學生的求學愿望。所以私立高校對減輕公立高校的壓力，緩解人們日益增長的對高等教育的需求與政府不斷下降的財政支持的能力之間的尖銳矛盾。

4 多重目標合理撥款

(1)公平目標。根據當量學生數和不同類別、不同專業合理的生均成本作為撥款的基本依據，體現學校之間在占有政府撥款上的公平。保證學校工作的正常運行。

(2)效率目標。根據學校人力、物力、財力資源利用效率撥款，以促進學校資源利用效率的提高。逐步建立科學的學校資源利用率指標體系，作為評價學校資源利用率和撥款的依據。

(3)效益目標。根據畢業生對勞動力市場和社會經濟發展的適應程度，根據學校科技發展水平和社會效益進行撥款。逐步建立相應的評價指標體系，作為衡量學校資源利用社會效益和撥款的依據。

(4)政策目標。根據政府的高教發展的政策撥款：為避免高教引入市場機制固有的缺陷，以及由此引起的高教在總量與結構上的失衡，為適應經濟與社會發展的需要，政府必須制定并不斷調整高等教育的發展政策，包括總量發展與結構調整，并運用撥款手段進行宏觀調控，從撥款數量上體現數量控制與結構調整政策。

將上述多重目標合理組合為量化的、客觀的、可操作的撥款公式，并定期調整，根據綜合撥款公式在學校間分配撥款，其中1為標準撥款基金，2～4為浮動基金。實施方案：近期內，撥款分配以公平目標和政策目標為主要標準，隨著時間推移，逐步提高效率與社會效益目標的比重。因為效率與效益目標量化有較大難度，而且影響它的因素除內部因素以外，還有有關體制不到位等外部因素：以現有撥款實際數為撥款基數，將高教撥款逐年增加的增量部分，按浮動基金確定；對不同地區、不同隸屬關系、不同類別和專業的學校，在基本撥款公式基礎上應有所區別。實施步驟是可先在國家教委直屬院校或某一省區院校進行試點，總結經驗、修正方案逐步推開。

5 運用財政政策促進多渠道籌集教育經費

通過產業化來形成教育經費的自身造血功能。①積極吸引社會資金和社會力量辦學。可以通過鼓勵社會集資的方式利用社會資金，這其中可以考慮發行教育彩票、教育公債等形式；也可以探討辦學方式的轉變，采取興辦私立學校或民辦公助、公辦民助學校等辦法，利用社會力量辦學。②應積極倡導社會捐資助教，不僅對于國內要積極引導。而且海外同胞歷來有關心祖國教育的傳統，要加大對他們的宣傳，積極利用外資。③學校的后勤要進入市場，要大力發展后勤社會化。④要把教育作為一項產業來經營，在注意提高教育資源與教育服務質量的同時，要使其朝著規模化方向發展。⑤作為非義務教育產品的接受者，按照市場等價交換的原則，需要對教育產品的提供者進行付費，即付學費，這也是教育經費來源的一個重要的組成部分。⑥積極推動以高校科研力量為依托的科技型校辦企業和企業集團發展，要走出一條以商養學，以學促商的路子。

6 進一步完善高等教育學生貸款資助體系

要探索銀行、高校、社會中介機構協調合作的借貸管理體制，結合社會信用機制建設，促進貸款的發放和回收。要加強貸款資助的信息服務，避免弱勢群體得不到充足有效的信息。

7 提高資源的使用效益

國家要進一步鼓勵高等學校充分發揮其人才優勢和科技優勢。在全面完成正常的教學與科研工作的基礎上，廣泛開展各種社會服務活動，拓寬高等教育的經費渠道，使學校創收收入和社會捐贈逐步占到全國高教總經費的15％～20％，推動高等教育事業更快更好地發展，為改革開放，發展社會主義市經濟服務。

8 支持私立高校發展

政府可以采取“贈地”、“贈產”、“無償租用土地與設施”以及財政撥款的方式，給予有條件的民辦和私立高校實在的支持。國家對于民辦和私立高校的教師，應實行一視同仁的政策與待遇，留住和吸引國內外一流人才到我國民辦與私立高等學校任教和管理。一些公立高校可以進行“轉制”的改革，或創辦產權多元的高等教育機構。有的高等教育機構可以引入外資，建立對外合作機制。

9 加強評估投入

陜西省根據教育部本科教學評估各項標準的規定測算，公辦高校要達到評估標準的要求需投入資金36億元。在生均教學科研儀器設備投人方面，在23所需要評估的院校中，要達到合格標準，有17所需要投入40751萬元，其中13所的投入超過1000O萬元，要達到限制招生標準，有12所需要投入11645萬元。在生均圖書投入方面，要達到合格標準，有24所學校需要投入10944.8萬元，要達到限制招生標準，有11所需要投入1785.8萬元。在生均教學行政用房投入方面，要達到合格標準，有22所學校投入31.04億元，要達到限制招生標準，有12所需要投入5億元。這在全國具有普遍性。因此，建議加強評估投入、加大基建經費投入，安排基建專項款。

10 實行法人治理

一方面，應該認真借鑒國際上的BOT經驗，繼續推進我國高等院校的后勤社會化改革，真正將高等院校承擔的后勤工作交給社會興辦，以減輕高等院校不合理的開支壓力，提高其運營效率。另一方面，應該根據高等教育的產業化特征，按照政事分開的原則，對公立高等教育實行法人化管理。同時，在繼續加大政府投資力度的基礎上，依據高等教育中個人受益程度相對較高的特點，按照投資與受益的對稱性原則，應該適當控制公立高等院校收費標準，進一步規范我國公立高等院校向公辦民助轉變過程中的經營行為。