財政支出績效評價指標研究

[摘要]財政支出績效評價指標體系是財政支出績效評價體系的重要組成部分。它是財政支出績效評價工作的載體。我國財政支出績效評價指標體系還存在規范性、體系性、科學性不強等問題，需要在未來財政支出績效評價的研究和實踐中不斷完善。

[關鍵詞]財政支出；績效評價；評價指標；績效評價體系

[中圖分類號]F812.45 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194(2009)24-0066-02

財政支出績效評價是加強財政資金規范管理的需要，是加強公眾監督、廉潔從政的需要，是財政支出管理的核心內容和重要手段。財政支出績效評價包括財政支出評價數據、評價指標、評價方法、評價標準、實施過程等內容，是個系統工程。其中財政支出評價指標是以財政統計報表為依據，運用數學分析手段，對政府的財政支出狀況進行評價和剖析，反映地方財政資金運行過程中的利弊得失和發展趨勢，為改進財政支出管理工作和優化決策提供重要信息的一系列指標。財政支出評價指標的客觀性、全面性是財政支出績效評價有效性的核心內容。

一、財政支出績效評價指標現狀

我國從2001年開始在湖北、湖南等地進行財政支出績效評價工作試點。2002年在中央級教科文部門進行了項目支出績效評價試點。并逐步推廣到行政、農業、經濟建設、社會保障等公共支出領域。目前一些地方在財政支出績效評價實踐中，按照短期效益與長期效益相結合、定量與定性相結合、統一與專門指標相結合的原則，分別建立了財政支出對教育、農業、衛生等部門的分類支出評價指標體系。如對高等教育支出，分設教育支出增長率(％)，教育人員支出占教育支出比重(％)，專任教師占教職工的比重(％)等評價指標。這些評價指標也逐步應用于各地的財政支出績效評價工作中。對加強財政預算執行、加強財政收支預測、加強財政收支管理起到了重要作用。

二、財政支出績效評價指標面臨的問題

財政支出內容的復雜性、支出對象的層次性、支出效益的多樣性等特點，決定了財政支出績效評價需要建立多層次、全方位、可擴展的評價指標體系。由于我國財政支出績效評價工作還處于發展階段，財政支出績效評價指標體系面臨一些問題：

1 評價指標的體系性不強

目前我國雖然建立了財政支出對教育、農業、衛生等部門的分類支出評價指標體系，但總體上指標體系設置不全面，如在對教育支出的績效評價中，高等教育、職業教育、社會教育等的主要目標是不一樣的，評價指標的設置需要分類進行。如對科技項目評價，面向基礎性科學研究和面向應用型技術研究的主要目標也是不一樣的，評價指標的設置也有較大差別。因此目前按教育、農業、衛生等部門建立的評價指標體系還不適合財政支出績效評價的需要，需要繼續細化。

2 評價指標的稱謂需要規范

目前評價指標的稱渭比較多，如有的稱為“評估要點”、“評估要素”，有的稱為“一級指標”、“二級指標”、“三級指標”，有的稱為“基本指標”、“專用指標”等。由于財政支出績效評價涉及中央、省、市、縣、鄉多級財政支出單位，涉及各行各業的很多支出項目，因此需要規范評價指標的稱謂，促進績效評價科研成果的交流分享，促進績效評價實踐經驗的推廣應用。

3 評價指標設置的科學性需要加強

目前一些評價指標在設置的過程中，缺少對被評估者、社會公眾意見的綜合和借鑒，指標設置存在一定的主觀性。隨著社會的發展，評價指標需要不斷完善，有的評價指標需要新增，部分原來設置的評價指標需要修改。科學合理地設置評價指標體系，是保證財政支出績效評價科學性的關鍵和核心。

4 評價指標的可測性問題

評價指標較少，評價過程會比較容易，但存在綜合性太強的問題，容易導致績效評價的結果缺乏真實性，影響績效評價的科學性。評價指標越多，評價結果反映得越全面。但評價指標較多。評價數據獲取難度會加大，評價指標的可測性降低。因此把握評價指標的合理層級和數量設置，對于增強評價指標的可測性有重要作用。

三、完善財政支出績效評價指標的策略

建立科學、規范的績效評價指標，對于加強財政支出績效評價工作有重要作用。完善財政支出績效評價指標的主要策略有：

1 完善評價指標的體系性

為與財政支出績效評價工作的總體分類相適應，根據財政支出的性質、范圍、功能，根據財政支出績效評價工作的主體和客體，將評價指標分為4個層次的指標：財政支出綜合績效評價指標、部門財政支出績效評價指標、基層預算單位財政支出績效評價指標和項目財政支出績效評價指標。在各自分層的基礎上，結合財政支出功能分類和對象分類的多樣性，可以在每一層次的指標體系中設定二級分類評價指標，如按資金的使用用途，分為經濟建設支出、教育支出、科學事業支出、文化事業支出、社會保障支出、行政管理支出、公檢法司支出、農口事業支出和其他支出。在二級分類指標的基礎上，可以劃分為通用指標、專用指標和補充指標3類：通用指標反映同一財政支出層面上，不同類別財政支出績效評價的共用指標：專用指標反映評價不同類別財政支出特有的效果、效率及有效性的個性指標；補充指標是根據財政支出評價工作對象以及當時所處的社會經濟環境而設置的可選性評價指標。

2 規范評價指標的稱謂

目前評價指標體系的稱謂比較多，主要是因為評價主體采用不同的評價方法時，對指標的稱謂不一樣。如績效評價中應用的數據包絡分析法(DEA法)，主要原理是先計算出各DMU的相對效率，并使用包絡(envelope)觀念將所有DMU的投入及產出項投射到超平面(hyper-plane)的空間中，以尋找出最高產出或最低投入的邊界。DEA法需要確定被評價對象的相關投入項和產出項。一般把具體評價時應用的指標稱為投入指標和產出指標。

如績效評價中應用的層次分析法(Analytical Hierar-chy Process，AHP)，主要原理是把問題層次化，按問題性質和總目標將此問題分解成不同層次，構成一個多層次的分析結構模型，結合最低層(供決策的方案、措施等)相對于最高層(總目標)的相對重要性，確定各指標的評價權值，最后確定被評價對象的相對優劣次序。AHP法把具體評價時應用的指標稱為準則層、子準則層和措施層。具體如圖1所示。

在規范評價指標稱謂的過程中，要以基本指標、專用指標的分類為基礎和核心，各個評價方法中的稱謂只能作為績效評價指標具體應用時的表現形式，促使評價指標的規范應用。

3 加強評價指標設置的科學性

在設置和完善評價指標的過程中。要逐步建立績效評價指標庫，對進入指標庫的評價指標，在廣泛征求被評價單位、社會公眾意見的基礎上，結合已有數據進行考核比對，如通過“同一地域”、“不同地域”、“同類項目”、“不同類項目”等進行分析比對，確定比較科學、可行的評價指標。如對于一級政府財政的整體績效評價，“轉移支付收入占預算內一般財政支出的比例”和“轉移支付占預算內一般財政收入的比例”均可以作為評價指標，但由于部分省和直轄市的轉移支付收入要大于預算內一般財政收入，所以“轉移支付占預算內一般財政收入的比例”這個指標對實際計算結果會有較大影響，所以選用“轉移支付收入占預算內一般財政支出的比例”，這一指標反映了地方財政的自給率，該指標越大，說明地方越依賴于上級的轉移支付，其財政自給率越小；該指標越小，說明其財政自給率越高。

4 保證評價指標的可測性

在確定績效評價指標體系的過程中，要從評價數據的獲取、評價數據的客觀性等角度分析評估評價指標的可測性，盡量選用評價數據易于獲取的評價指標，保證評價指標的可測性。

目前我國財政信息化建設取得較大進展，各地財政部門均建立了覆蓋預算編制、預算執行、行政辦公的財政管理信息系統，積累了多年的財政收入和財政支出數據，在確定評價指標的過程中要與財政信息化建設密切結合，提高績效評價的易實施性。