觀點 化解信訪困境需要制度改革

于建嶸，中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任、教授。曾帶領中心課題組對新《信訪條例》實施情況進行過調查研究。面對時下的信訪新形勢，于建嶸說，要改變信訪的困局，有必要進行制度改革。

信訪制度陷入困境

作為黨的一項重要政策，信訪制度更是黨發揚“密切聯系群眾”優良作風、走“群眾路線”最重要途徑之一。信訪制度設計的初衷，是在當時法治不健全的情況下，給民眾提供的一種權益訴求和救濟的制度性渠道，更是在人民代表大會制之外，實現群眾對執政者權力監督的另一條制度途徑。這樣，通過群眾來信來訪，就可以建立一條民意“上達”的渠道，以達到深化政權合法化、化解社會矛盾以及對官員的非常規控制等目的。

但既然是民意“上達”而非“表達”，信訪就會不可避免地將問題向更高層集中。近年來，信訪量一直居高不下并有逐年遞增的趨勢、部分信訪民眾大量涌向北京并有些人長期滯留，這直接表現出信訪制度已逐漸陷入困境。而表象之下更深層次的問題是，對信訪民眾的訴求，實際上國家往往不能真正給群眾一個滿意的處理，成功的個案往往是因“運氣”得到了高層的重視，缺乏可復制性，問題就這樣累積下來。因此，信訪已難以達到制度設計的目的，難以向民眾提供公平正義。究其原因，一是信訪缺少司法式的嚴謹程序，更是因為國家缺少解決所有信訪問題的能力和資源。信訪制度設計上存在的缺陷，使其預期的權利救濟功能和公權力監督功能難以實現，信訪制度的“帶病運行”又產生了新的問題。

黨和國家解決信訪難題的決策

黨和國家應對信訪難題的辦法，主要是建立了信訪責任追究制，通過對地方黨政施壓來“源頭解決”信訪問題，以減輕中央的壓力。體現在法律層面，是在《信訪條例》中規定了“分級負責，歸口辦理”的原則;在具體工作中則表現為“一票否決”制等，以將責任在黨政系統內層層下壓，來做到分級控制信訪量。控制進京訪成為一個剛性要求，信訪制度成為一種典型的壓力機制。

但客觀上必須承認，部分信訪訴求的背后是深層次的社會問題，需要中央變革某些制度、改變某些政策或者修改某些法律方有可能解決。地方政府的政治資源有限，雖能通過做好自身工作來解決一部分問題，但并不具有完全將矛盾化解在基層的能力。一旦正常的行政能力和措施無法應對上級控制信訪量的要求，地方黨政為了自身的政治利益，就必然要采取各種手段消解來自中央的壓力。而比起逐個案件去化解矛盾真正解決“引發信訪的問題”，更容易做到的是用各種控制手段來解決“信訪問題”。部分地方政府或有關部門采取的方式大體有兩類:一是截訪、拘留、罰款等強硬手段，二是銷號、陪訪、金錢收買等“懷柔”手段。

截訪主要是指地方官員采取某些手段把上訪民眾攔截在中央或上級有關部門信訪登記之外而強制性帶回原籍的行為，其中不乏毆打、強行限制人身自由等暴力舉動。而某些地方政府把信訪群眾關進學習班、送進勞教所。“銷號”、“銷賬”，則是縣政府或鄉鎮政府請求升級信訪部門的工作人員注銷已經登記的來自本地的群眾來訪、或者拒絕登記來自本地的群眾來訪。這需要到上級信訪部門請客送禮、溝通信息，有時更要與具體人員“聯絡感情”。這在體制內部增加了一個腐敗的來源。而有些地方推出的“陪訪制”，也是地方政府在壓力下的一種“自救”措施，雖然客觀上可部分化解與民眾間因“截訪”等激化的矛盾，但只是將信訪問題部分推回給上級(中央)政府。這種辦法因減少自身責任的目的過于明顯，也未能取得群眾的信任。

所以說，壓力機制下中央政府和地方黨政在信訪問題上的目標、角色的差別，既造成中央政策被地方“潛規則”扭曲，也難以真正減少“非正常進京訪”。因為信訪民眾是完全能夠認識到這種不一致的，許多上訪人員都相信一個行動邏輯，那就是被他們視為對手的地方政府怕什么，他們就偏偏做什么。對他們而言，如何利用這種困境和壓力來保障自己的權益或獲得制度外的利益也是一種理性的選擇。因此，地方政府越是阻止民眾進京上訪，民眾進京上訪的動力就越大，并且行動逐步升級，直至采用各種激烈手段制造產生政治壓力的事件。這反過來又會引發地方政府采取更為嚴厲的辦法。這樣一來，來自中央的壓力難免使信訪制度就從減壓閥變成了增壓器。

而在強化地方政府的信訪責任外，黨和政府還多次要求建立“領導干部特別是主要領導干部處理群眾來信和接待群眾來訪制度”，隨之有了各地一陣陣的領導“大接訪”活動。盡管其出發點是好的，是希望各地領導干部能負起責任，但因與現代國家管理職權化原則相違背，其實際效果可能并不一定理想。現代國家最重要的規則之一，就是各司其職、各負其責。如果主要領導可以隨意對下面職權部門負責的事情指手畫腳，最終的結果就是無人負責。而領導親自接訪，有可能會在其權責范圍內解決某些具體的糾紛，但示范效應的直接后果是，會有更多的人期待領導干部接訪日。而領導干部的時間、精力、能力都是有限的。這也正是各地大接訪的新聞常見、而成功率的統計數據難尋的原因所在。

同樣的道理，中央和國家機關干部下訪的實際作用未免有限。它并非常設機構，帶有臨時性質，而且其得到的授權并不明確，也無權直接處理地方上信訪工作不力的責任人。而現實中很多復雜、疑難的矛盾，群體性的矛盾，本身就是由地方政府引起的或得到了其默許、保護。下訪往往對化解信訪難題幫助不大。

另外，還有一種“信訪擴權”的建議，這種思路我一直表示反對。要全面解決各種信訪訴求，需要的行政權力太多，難以集中到一個部門。即使如此，那儼然又是一個“小政府”，而“大政府”都頭疼的事，“小政府”又能有什么高招?實際上，國家的行政資源有限，不可能通過信訪部門主動調查來弄清所有信訪問題的真相，并給予每個信訪民眾“實質正義”。否則當年法院就沒有必要改變“馬錫五”式的審判方式，轉而通過維護程序正義來接近實質正義了。

綜上，盡管黨和政府為化解信訪難題一直在努力，但一直收效甚微。我認為是現有解決思路并未能真正觸及信訪的制度性缺陷，因此未能帶來根本性的改觀。

建議

要化解信訪困境，關鍵在于制度改革。要從國家政權建設和執政安全的高度來認識改革的重要性，從政治體制現代化的視野來重新確定信訪功能、目標和體制。在這里，我不妨再一次從行政、法律、政治三個層面重提我對改革信訪制度改革的建議。

第一、短期的行政治標之策是給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規模和沖擊性，維護社會穩定。具體來說，中央減少對地方黨政領導的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責任追究制;不對信訪公民的信訪級別作特別的限制。在我看來，通過減弱信訪的權利救濟功能，降低群眾對信訪的預期，會迅速使一些信訪案件平息，減少群眾進京走訪;而給地方政府減壓，才能給中央減壓，維護地方的政治權威，才能加強和鞏固中央的政治權威。

第二、中期的法律治標之策是強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力，由司法機關承辦目前積壓在信訪部門的案件。具體來說，由上級法院和檢察院下派一級設立告訴申訴案件受理機構;擴大訴訟受理范圍，對關系到民眾生活的案件可以考慮緩收、減收或免收訴訟費;加強新聞媒體和社會力量對司法機關的監督，克服司法腐敗;司法機關對受理的告訴和申訴案件要在限期內給予答復;由司法部門依法查處信訪人迫害案件;組織社會中介機構對群眾告訴申訴進行法律援助;增加司法機構的資源投入，并在制度上確立法院和檢察院的重要人員和經費均由上一級法院和檢察院管理和保障。通過樹立國家司法機構的權威，可以把社會矛盾的解決引導到正規的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動。

第三、長期的政治治本之策是撤銷各級政府職能部門的信訪機構，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作，并系統地建立民眾的利益表達組織。具體來說，組織各級人民代表對本選區的重要信訪案件進行調查和督辦;公布各級人民代表的聯系方式;建立全國信訪網，并把一些重大問題的信訪資料上網公示讓民眾評議。允許社會各階層建立利益表達組織，以法律允許的方式讓他們通過集會示威等方式表達利益。這樣做的好處是，其一，使各層級各選區的人大代表有了一項新的具體職責，不僅使信訪工作獲得一個權力主體，同時也使信訪工作具備了應有的問責性，即向人民負責的特質。其二，將為人民代表大會的制度建設提供大量物質資源、人力資源和政治資源，將為人民代表逐步專職化和與此相應的人代會逐步實質化創造資源和職責兩方面的條件。其三，可以建立一套統一的科學的信訪登記體系和檢索體系，不僅可以準確統計信訪量，而且可以節約大量的社會資源。其四，最關鍵的是中國政治改革的方向要容許各種社會利益表達組織的存在，只有讓社會各階層都有自己的利益表達組織，才能產生一個利益相對均衡、社會相對和諧的現代社會。■