溫和進步中的環保

周生賢認為，環保工作已進入國家政治經濟社會生活的主戰場，但環保執法權威尚未有效確立。

對環保人來說，2008年是一個具有歷史意義的年份。2008年3月27日，環保部揭牌儀式在京舉行，環保局正式升格為部。他們多年的追求終于變成現實，環保工作進入了國家政治經濟社會生活的主戰場和大舞臺。

環保部長周生賢認為，這是貫徹黨的十七大精神的重要體現，新的歷史階段中國環保將以嶄新的姿態跨入新時期，為理順環境保護管理體制機制提供了難得的發展機遇。升格后的環保部強化了統籌協調、宏觀調控的社會功能，突出了監督執法、公共服務的社會責任。他表示，將舉全部之力推進環境保護的歷史性轉變，讓祖國山更綠、水更清、天更藍。

升格的這一年，環保部獲得了來自高層更多的支持。同時，在一個特殊的經濟年份里，環保事業也贏得了發展的契機，當然，困難與挑戰從未遠離。

經濟危機？環保契機！

2008年9月，中共深入學習實踐科學發展觀動員大會暨省部級領導干部培訓班上，胡錦濤總書記在講話中首次把生態文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列的戰略高度。

接近年末，全球金融危機向中國蔓延加劇，中國經濟下行壓力繼續加大。11月5日，國務院出臺擴大內需的十項措施，確定4萬億元投資計劃，進一步擴大內需促進經濟平穩較快增長。其中，3500億元用于生態環境建設。

對于中國環保來說，這是一個極其難得的歷史性機遇。

2008年11月10日，周生賢要求環保部門抓住國家擴大內需、加大投入的戰略機遇，加快污水處理廠的建設，繼續扎實推進治污工程、結構調整和環境監管三大污染減排措施。11月12日，國務院副總理李克強指出，中國將繼續把環境保護放在突出的戰略位置，把加強生態環境建設作為擴大內需的重要措施。同日，周生賢宣布，今后三年，中國將籌集1萬億元資金用于環境保護，主要將用于新能源和可再生能源開發、節能節水節材、污染治理等新興產業，尤其核電、風電以及太陽能的開發將是重中之重，力圖把這些產業培育成中國新的經濟增長點。

在一系列清晰而剛性的政策導向下，中國的環保產業博得世界的矚目。綠色產業拉動經濟內需，成為環保事業的發展契機。以水行業為例，住房和城鄉建設部副部長仇保興日前表示，“從明年起3年內，將投資2800億實現全國90%以上縣城擁有污水處理設施，其中國家財政專項投放900億元。”而這是中國有史以來在水污染防治方面投資最大、涉及面最廣、受益面最寬的一項投資。中國政府的政策已引發水行業的“暖春”，牽動來自世界各地的投資目光。世行的一位官員表示，在未來的兩年，世界銀行將針對中國的水務領域投資11億美元，還有10多個在華項目準備啟動。

中國政法大學教授王燦發向《小康》記者表示，地方政府要轉變觀念，抓住機會，環保就是生產力。

“綠色通道”與“地方沖動”

2004年以來，“環評風暴”已發展出流域限批、區域限批、行業限批，被媒體驚為“風暴”的環評逐漸向制度化和常規化。2008年國家的四萬億投資項目再一次把它推向風頭浪尖，引發世界的矚目。

2009年全國環境保護工作會議上，周生賢強調，環評工作既要為經濟平穩較快發展做好服務，又要為控制“兩高一低”把好關口，對民生工程、基礎設施、生態環境建設、災后重建等投資項目要加快審批，為中央擴大內需政策支持的項目開辟環評審批的“綠色通道”；同時又以四個“一律不批”和一個“嚴格限制審批”來把好關口：對國家明令淘汰、禁止建設、不符合國家產業政策的項目，一律不批；對環境污染嚴重，污染物不能達標排放的項目，一律不批；對環境質量不能滿足環境功能區要求、沒有總量指標的項目，一律不批；對位于自然保護區核心區、緩沖區內的項目，一律不批。同時，對于涉及飲用水源保護區、自然保護區、風景名勝區、重要生態功能區等環境敏感區的項目，也要嚴格限制審批。

2009年兩會期間，環保部副部長吳曉青介紹，從中國出臺關于擴大內需、促進增長的措施到2009年2月底，批復了246個環評申請，涉及到的項目總投資9700多億元人民幣。其中，存在環境隱患的14個涉及化工、石化、鋼鐵、火電、造紙等項目被暫緩審批或不予批復，這些項目涉及的投資額1040億元。他強調，高耗能、高污染、資源型產能過剩項目，是一條“紅線”、“高壓線”，不能碰，更不能越線。

在保八的壓力下，人們擔心環保部的角色正從過去的“橡皮圖章”變成“污染合法化的保證”。據報道，環保部的官員承認“存在濫用‘綠色通道’政策的問題。”

更大擔憂來自地方不可遏抑的發展沖動。中國經濟體制改革研究會廖明的研究認為，政府GDP考核的機制還是存在，各級政府還是在急于利用這次機會擴大它的GDP的指標，解決本地的就業問題。“過去作為一票否決的環境和節能方面約束的因素，在4萬億迅速出手的過程中，尤其是在地方上有所忽視和減少，程序上簡化導致了管制的放松”。

中國社科院正在進行的一項研究課題表明，制造型企業在金融危機下具有向中西部落后地區迅速轉移的能力，相當多“兩高一低”的工程開始進入這些地區，地方政府無力回避發展中低水平和高污染的風險。國家統計局一季度的數據顯示，中西部投資增長明顯快于東部，東部地區城鎮投資增長19.8%，中部地區增長34.3%，西部地區增長46.1%。

環保執法的尷尬

《小康》2009年對造成中國環境問題的原因調查中，排在首位的是“政府追求經濟GDP的同時忽視環境保護”，占84.1%；“環保部門的權力邊緣和監管不到位”以76.7%的選票名列第二。

溫家寶總理曾經告誡環保部門，執法要像鋼鐵一樣硬，不能像豆腐一樣軟。

關于環保執法的尷尬，時任環保總局局長解振華在2005年兩會期間講過這樣一個例子，“基層環保執法人員到一家發電廠檢查，這家發電廠的負責人當場甩出120萬元說，法律規定，環保部門例行檢查一個月只能一次，每次罰款不得超過10萬元。我給你120萬元，就把一年內有可能被罰的錢一并交清了，環保局以后也不用來了”。

企業的囂張折射了環保部門的尷尬。長久以來，地方政府與企業結成強有力的利益同盟，環保部門權力邊緣，監管無法到位。

首任環保局長曲格平認為，我國主要領域和方面的環境與資源保護法律早已頒布，環境法規定了各級地方政府“對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”，但由于政府的不作為，有法不依、執法不嚴普遍存在，許多地方政府把這一法律責任放在一邊，甚至對依法監管進行干擾。另外，環保部門的授權有限、編制過小、人員素質不能完全符合要求也造成了環境執政能力的薄弱。有專家指出，雖然我國目前已有29部環境資源的法律，但多是框架性、指導性的法律，可操作性不強，執法不到位。

在2009年初的全國環境保護會議上，周生賢痛陳，環保部門基礎不牢、執法不嚴、能力不強、監管薄弱的問題普遍存在，有的在一些地方表現得還很突出。4月22日，在向全國人大常委會報告當前大氣污染防治工作的進展情況時，周生賢表示，環保執法權威尚未有效樹立，執法難的問題依然是約束中國環保事業的大問題。

從立法到執法，為什么有這么一段漫長的距離？山西省環保局局長劉向東指出其中玄機，“環保是什么呢？沒有槍，沒有炮，只有沖鋒號，只會吆喝，它這個貓呢，是地方政府養的貓，這個貓能不能捉耗子，捉幾只是由政府說了算，不是環保部門說了算。”

“一票否決”的艱難誕生

2007年的《小康》調查顯示，83.4%的受訪者認為應該把環保工作和政府官員的政績掛鉤。2008年的《小康》調查顯示，90%的人認為綠色GDP應該公開發布以制約地方政府用環境換取GDP的沖動。

但真正將環保納入政府官員的績效考核標準中去，經歷了漫長、艱難的博弈。

全國政協人口資源環境委員會副主任王玉慶先生曾介紹，1996年，時任國家主席的江澤民同志在第四次全國環境保護會議的講話中明確提出，衡量各級領導干部的政績應該包括環保方面的內容；1997年3月份的一次講話中又提出對計劃生育和環境保護工作都要實行黨政一把手親自抓，負總責，之后年年講，一直講到2002年。之后，國家主席胡錦濤在2003年、2004年的講話再次強調環境保護工作要一把手親自抓，負總責和“三個到位”，并要求組織部門把人口資源環境指標納入干部考核指標。

2005年，環保總局向中組部建議把執行環保法律法規、污染排放強度和環境質量變化、公眾滿意度等4項環保指標列入干部考核體系，把環境保護與官員的“帽子”掛起鉤。

2007年，國務院在《節能減排綜合性工作方案》中明確提出把節能減排指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，實行“一票否決”制。

從中央高層的思路，最終轉化為政策，花了將近10年的時間。再從政策貫徹落實到地方，那是一個更加艱難的過程。每一個地區發展程度不同，在貫徹執行的程度上也大不相同。

早在2003年的時候，江蘇省啟動全面建設小康社會考核體系，其中，環境質量綜合指數被確定為考核體系中4大類18項指標之一，實行“一票否決”。2007年，太湖藍藻事件之后，這個考核標準被進一步強調。2008年，江蘇省進一步明確，在考核干部發展實績的過程中，富民指標和環保指標加在一起優先考核，提高環保指標權重，加大對環保工作成效的考核力度，在地區發展的各類評優創先中，實行環保“一票否決”。

在山東，2008年出臺的《關于建立和完善黨政領導班子和領導干部綜合考核指標體系的意見》，第一次將經濟結構優化、節能降耗明確列入了考核體系，主要考核資源利用效率、能源節約利用效果，包括萬元GDP能耗降低率、萬元GDP水耗降低率、規模以上工業企業萬元增加值能耗三項指標。

但這些來自東部發達地區的經驗在落后地區被認為不具可比性。“一些污染大戶往往也是地方的支柱企業，地方政府是舍不得把企業停下來的”，一位地方官員對記者說。但他也坦言，即使在他所在的剛剛脫貧的縣，領導們也天天研究科學發展觀。

環保的一票否決終究是地方官員頭上的達摩克斯利劍。

環保部一位官員接受《小康》記者采訪時說，環保部門不再是邊緣的弱勢部門。真正的原因是：“老百姓的環保意識覺醒了，糊弄老百姓肯定做不到”。

環保部的“前世今生”

1973年，成立了國務院環境保護領導小組辦公室。這也是我國最早的專門的環境保護機構。

1982年，國務院環境保護領導小組辦公室并入新成立的城鄉建設環境保護部。同年5月，為加強對環境保護工作的領導，恢復了國務院環境保護委員會，負責全國環境保護的規劃、協調、監督和指導工作。1987年，環境保護局改為“國家局”。

1988年5月，國務院機構改革時撤銷城鄉建設環境保護部，國家環境保護局從中分出，改為國務院直屬機構，成為國務院綜合管理環境保護的職能部門和國務院環境保護委員會的辦事機構。

1998年3月，根據第九屆全國人大第一次會議批準的《國務院機構改革方案》和《國務院關于機構設置的通知》，國家環境保護局改為國家環境保護總局，國務院“三定”方案明確其職能定位為執法監督，職能領域包括污染防治、生態保護、核安全監管。

2008年3月，根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議的表決，國家環保總局改為國家境保護部，主要職責定位是擬定并組織實施環境保護規劃、政策和標準，組織編制環境功能區劃，監督管理環境污染防治，協調解決重大環境問題等。