政府績效評估是副什么藥？

政府績效評估出現了一些虛假信息，很大程度上是使用績效評估的價值導向上出現了問題，不是技術本身的問題。所以，我們不單是要怎么樣去開發一套好的評估技術，更重要的是對政府績效評估理念要有重新認識。

日前，一份在網絡上流傳的北京某交警支隊《績效考核辦法》，詳細地曝光該支隊交警的績效考核標準。這份長達12頁的文件被網友以掃描圖片的方式貼到了網上，其中部分涉嫌“鼓勵罰款”的條款招來一片罵聲，一些網民把矛頭指向了“績效考核”的政策制定。

這份考評內容中規定：處罰交通違法每1筆，加0.1分，少一起減0.2分；處罰每筆平均金額超過100元，每多10元，加1分；處罰闖紅燈、涉牌嚴重違法行為，每1筆，加0.3分，少1筆，扣0.5分……民警處罰筆數日均不能低于8筆，新警不低于2筆。未完成的，一次性扣30分，并按照未完成的筆數累加扣分。每月對排名靠前的民警進行通報表揚，對排名靠后的進行告誡談話，當月未完成執法糾違常量的，要評為當月末位民警，季度獎金降為三等……

交通警察的職責是維護交通安全，而這份以罰款為指標的考核辦法多少帶有一些“放縱違章”的味道。現實中，這種目標與使命錯位的例子并不少見，許多地方的環保監察、計劃生育、GDP增長考評都異化為罰款或排名的工具。

政府績效評估旨在提高政府行政效能，我國已有三分之一以上的省區市探索并施行了政府績效評估制度，但某些地方和部門的績效評估為何惹來“與民爭利”的罵名？

國家行政學院政府績效評估中心副秘書長劉旭濤認為，這是政府績效評估理念導入出現了偏差，并不是績效評估本身的問題。“績效評估是一副好藥，但用錯了方向反而會起反作用。”

評估是為了“診斷”而不是“排名”

事實上，一些地方和政府部門對政府績效評估是“干什么，解決什么”的問題并不是很清楚。“僅僅是為了評估而評估，或是為了排名而評估。”

劉旭濤告訴《小康》，政府績效評估本質上是一個發現問題、診斷問題的工具，它能解決一些問題，但工具畢竟是工具，并不能解決行政管理中的所有問題。“績效評估是一種在技術上存在缺陷的工具，‘測不準’在績效評估中是一個原理。”

評估指標和績效永遠存在差異。比如，評估一個地區的經濟發展，實際上我們測的是GDP、招商引資、財政收入等可以量化的指標，但它并不能完全真實地代表這個地區的經濟發展水平。如果我們用一個本身就不夠精確的評估結果去打分排名、評比評優，顯然不夠客觀，而且會引發欺騙行為、弄虛作假的問題，或是有意識地回避整體性工作——“考核什么就干什么，不考核的就不去干”。然而，從技術的角度看，我們的指標不可能覆蓋所有的工作。

西方發達國家的績效評估也存在同樣的問題，但他們更多地把績效評估作為發現問題、診斷問題，不斷提高政府管理手段的工具，而不是像我們這樣強調打分排名、評比評優。

北京大學政府績效評估中心主任周志忍指出：“我們目前在評估結果的使用上存在兩個極端，一個極端是績效評估結果與官員考核毫不相關，有些地方的績效評估結果很差，但官員照樣升遷的很快；另一個極端是過于急功近利，不顧實際情況，“一票否決”、“末位淘汰”的處罰相當嚴厲。高壓之下，一些部門和官員只能靠杜撰數據、弄虛作假來應付考評。甘肅省曾經有幾個緝毒警察為擺脫末位排名，竟然設套陷害百姓，致使3名普通百姓被扣上了“毒梟”的罪名……

周志忍痛心地說，政府績效考核的目的是提高公共服務質量和老百姓滿意度，如果績效評估導致與民爭利，甚至坑害百姓的行為，會讓每一個推動這項工作的人感到無地自容，還不如不搞。

經濟統計數據、民意測評數據等量化指標的真實與否，直接決定績效評估結果是否公正。倘若考核的信息有虛假成分，那么診斷的結果自然就不會準確。“就象醫生對一個人做體檢一樣，先用一套科學的指標體系對政府組織進行診斷，再提出怎么改進。”劉旭濤說。

然而，恰恰是在這方面，“政績不夠、數字來湊，官出數字、數字出官”這個流傳很廣的順口溜表明統計數字注水問題非常普遍。僅2007年，全國查處的統計違法案件就高達19096起，其中虛報、瞞報的將近50%。劉旭濤教授稱這種現象為“數字化陷阱”。

他認為，政府績效評估出現了虛假信息，很大程度上是對績效評估的價值導向上出現了問題，而不是技術本身的問題，是績效評估參與人的動機和行為出了問題。“所以，我們不單是要怎么樣去開發一套好的評估技術，更重要的是對政府績效評估理念要有重新認識。”

政府績效評估中的一個重要理念是“結果導向”。現實中，很多人對“結果”的理解并不相同，在周志忍教授看來，公安機關每天出動多少警力、巡邏多少次、抓獲多少犯罪分子、查處多少違規車輛，這不是“結果”而是“產出”，老百姓不會關心這些數字。他們關心的是晚上睡覺要不要關窗，要不要裝防盜護欄，晚上女兒放學要不要去接，交通事故是不是降低了，安全感是不是提高了，這些才是老百姓可以感受到的“結果”。

強調“結果導向”并非不重視過程，但在完成結果的過程中，更希望得到一個公正、真實的結果。在某些領域“結果”有很多不可控的因素，比如，各地的經濟基礎不一樣，當地官員付出的努力越多，GDP的增長未必會越高。此外還有一個大環境的因素，中國GDP增長連續多年超過10%，但金融危機的時候，當地官員付出的努力再多，也很難超過10%的增長率。所以，僅僅看“結果”并不能反映政府的真實效能。

“績效打分你也是十分，他也是十分，從總分來說是一樣的，但實際上可能是不一樣的”。劉旭濤說，算總分只是解決排名的問題，但真正哪些是優點，哪些是缺點，哪些是需要改進的，從總分上并沒有看出來。反而掩蓋了很多缺點，或者說把績效評估的信息給過濾掉了。“其實我們更希望知道你的優點是什么，你的缺點是什么，下一步怎么去改進。”

“公民參與”需要技術理性

20世紀90年代末，隨著公民政治參與觀念的加強，“公民評議政府”作為一種新的績效評估形式被許多地方政府引入：1998年沈陽市推行“市民評議政府”，1999年珠海市舉行“萬人評政府”，2000年邯鄲市開展“市民評議政府及政府部門問卷調查活動”，2001年杭州市開展“滿意不滿意評選活動”，2002年邵陽市推行“優化經濟環境綜合測評”，2003年北京市開展“市民評議政府”等等，都是公民參與政府績效評估的地方探索。

“公民參與評議政府，無疑是一種進步，但技術上還需要改進和完善。”劉旭濤教授把績效評估的“公民導向”分為政治理性和技術理性。公民導向在政治理性上必須堅持，但在技術上需要解決信息對稱和需求對稱的問題，信息對稱是指公民對評估的內容了解不了解，需求對稱是指公民對評估的內容關心不關心。如果這兩個都不對稱，公民怎么能打出合理的分數呢？

雖然有很多城市開展萬人評政府、千人評政府，但有時候評價的結果令人尷尬。有些涉及老百姓的切身利益，而對其期望值又很高的部門，往往會打很低的分；有些和老百姓沒有直接利益關系，甚至老百姓都不知道它是做什么的部門，往往會打很高的分。如果把全市所有部門都打分排名，有的部門再怎么努力也是排在后面……所以，現在很多地方并不把公民參與的評估結果作為嚴謹的決策依據。

在信息對稱方面，劉旭濤教授比較推崇山東煙臺市建委率先實施的社會服務承諾制，這是借鑒英國公民憲章運動經驗的一次成功嘗試，可惜這些好的做法并沒有與后來開展的社會評議很好地結合起來。

在需求對稱方面，他認為北京市海淀區這幾年的做法比效成熟：把“公民”分成不同的類別，面向企業的政府部門，就由企業來打分；面向社區的部門，就由社區居委會來打分；直接為老百姓服務的窗口部門，就由群眾來打分……

劉旭濤說，公民參與政府績效評估要對政府的服務對象類群細分，根據部門的特點選擇其具體的服務對象作為評議主體，在考慮引入某一類評議主體的時候，我們應該問一下：他對評議的內容是否了解？是否關心？了解到什么程度？比如宗教局之類的部門，面向的是宗教人士，那就不能在大街上隨便找些老百姓來評價。

不宜出臺全國統一管理法規

4月25日，《中國政府績效評估報告》正式出版發行，該報告推出了“山東青島的整體推進型、江蘇邳州的戰略導向型、貴州省直機關的目標責任制型、江蘇南通的三位一體型、上海楊浦的問績于民型、河南洛陽的干部實績型”六種績效評估模式。

六種典型模式雖然各有特色，但都有一個不足，就是政府績效管理的法律制度基本處于空白狀態，因此很多人希望中央能設計出一套“普適”性的指標體系。

在《小康》采訪中，專家們普遍認為中央不宜出臺過細的、整齊劃一的政府績效管理文件或法律制度。現在全國各地的模式不太一樣，有的模式是重點解決本地區的某一項問題，搬到其他地方不一定就是好模式。中央可出臺一個指導思想，突出績效評估的價值導向，并給予一定的技術支持就可以了，要給地方政府和部門一定的自主性，要允許有地方特色。

中國行政學會政府績效管理研究會秘書長張定安向《小康》透露，國務院曾指定原國家人事部起草有關政府績效評估的指導意見，目前這項工作已經交由監察部牽頭去做。而在去年的政府工作報告中，“政府績效評估”的提法已經改成了“政府績效管理”，這是一種理念上的進步。

政府績效評估被國際上認為是行政管理的一場“靜悄悄的革命”。“績效評估對行政改革很重要，但是在落實方面的作用更大一些，如果把績效管理看作一個過程的話，績效評估只是一個環節。”周志忍教授認為，管理層面的改革是當代發達國家政府改革的側重點，而績效管理是管理改革最有效的工具之一。

外國政府績效評估發展趨勢

府績效評估的實踐最早可追溯到第二次世界大戰以前，其發展過程大致經歷了三個階段，一是起步階段，20世紀40年代至70年代。第二個時期是大規模發展階段，20世紀70年代到90年代。第三個時期是規范深化階段，20世紀90年代至今。進入20世紀90年代，政府績效評估的發展出現了新的趨勢：

一是績效評估逐步走向制度化、法制化。1993年7月，美國政府頒布了《政府績效與結果法》，規定“每個機構應提交年度績效規劃和報告”，財政預算與政府部門績效掛鉤。英國1997年頒布的《地方政府法》規定，地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進行績效評估工作，要有專門的機構和人員及固定的程序。日本也于2002年出臺了《政府政策評價法》。

二是績效評估的主體多元化。在評估過程中有公民和服務對象的廣泛參與，由單純的政府機關內部的評估發展到由社會機構進行評估。美國民間機構錫拉丘茲大學坎貝爾研究所自1998年以來就與美國《政府管理》雜志合作，每年對各州或市的政府績效進行評估，并發布評估報告，引起了政府和民眾的廣泛關注，一些州政府在對其部門年終業績進行評估時，也往往請專門的社會評估機構參與。

三是評估主題的公民導向。20世紀90年代以來，有關質量和顧客滿意度指標在評估指標體系中大幅度增長，加拿大等國家還進行大范圍的政府顧客滿意度調查，將提升顧客的滿意度作為政府績效的目標。

四是評估技術不斷成熟，科學化程度提高。包括信息技術、量化技術、針對不同部門不同的評估方式和方法技術。

五是績效管理評估的理念、方法和技術向世界各主要發達國家擴展，已經形成一種世界性的潮流。西方各主要國家都在政府管理和市政管理中實行了績效評估的技術和方法。日本在總務省也專設行政評價局，在自治的道、府、縣也廣泛開展了“行政評價”、“政策評價”和“事業評價”。