教育公平原則視野下對農村義務教育問題的新思考

摘 要： 和諧社會的基本內涵之一是公平正義，“公平性”也是教育政策的內在屬性和首要價值，而教育的不公平卻是擺在我們面前的一個歷史難題。但我國義務教育究竟存在哪些不公平的問題，“義務教育”究竟為誰提供“義務”服務，仍然是教育界值得思考的重要問題。

關鍵詞： 教育 公平原則 農村義務教育 現狀 對策

提高農村人口的素質對于中華民族的整體進步有著不可估量的促進力量，在農村實現義務教育的免費制度，不但使數千萬農村兒童受教育的機會得到了保障，而且為城鄉協調發展和社會正義的實現提供了制度支撐，并且更大限度地促進和保證了社會和諧。實施農村義務教育，政府是“第一責任人”，政府要加強相關立法，并通過政策、財政、人力等方面的傾斜，促使農村義務教育均衡發展。

一、農村義務教育的現狀

義務教育指由國家權力機關通過立法強制的，所有兒童和青少年（不論其出身、家庭背景、經濟狀況如何）都必須接受（獲得）的教育。

中國是教育大國，有近2億兒童在上中小學，其中2/3在農村。作為具有9億人口的農村，義務教育關系到整個國家的未來，具有舉足輕重的作用。國務院在《關于基礎教育改革與發展的決定》中指出：“農村義務教育量大面廣、基礎薄弱、任務重、難度大，是實施義務教育的重點和難點。”改革開放以來，我國農村發生了翻天覆地的變化，農村教育也有了長足的發展。但同樣被稱為義務教育，城里學校的教育設施、師資水平和教學質量與農村學校特別是邊遠農村學校相比，其差別可謂存在云泥之分，農村學生與城市學生的競爭起點遠遠不在一個水平線上。城鄉義務教育不均衡發展之嚴重，是多因素、多層次、多類型矛盾長期未能解決形成的，下面主要從教育政策的視角和義務教育經費投入的視角進行分析。

1.教育政策視角。任何教育政策的制定和執行都是為了實現一定的目的、解決某個教育問題，也就是說，教育政策都具有一定的功能。概括起來，教育政策基本功能有：分配教育資源、規范教育行為、解決教育問題、引導教育發展。就“分配教育資源”這一功能來說，天然地賦予了教育政策的公平性品格。但是，目前我國城鄉教育資源分配卻嚴重不協調。教育資源配置方面，教育經費投入不足是農村義務教育“最大的實際”。近幾年，無論是生均預算內教育事業費支出還是公用經費支出，其絕對數值的全面水平與城市水平的差別非但沒有縮小，反而有所擴大。由于工資待遇低，工作條件艱苦，農村教師的隊伍十分不穩定，而且城鄉學校教師隊伍整體水平與素質存在著相當的差別。由于教育經費短缺，農村學校教學儀器、圖書資料、體育設施、實驗用品等相對缺乏，甚至有的村校還有危險校舍。各級政府在電力、交通、師資等方面優先考慮城市及政府部門，農村人口的道德教育資源非常有限，遠遠不能達到農村人口教育的需要。較差的學習環境也是無法吸引學生的原因之一。進一步說，正是由于資源配置方面的差距嚴重影響了農村義務教育質量的提高，才使得其質量低下而無法與城市相比。

2.教育經費投入的視角。政府對農村義務教育的投入未達到下限。首先，政府對教育投入至少應當保證滿足整個社會對教育的社會價值的共同需要，保證教育機會均等化目標的實現，以及教育事業的穩定發展。然而，我國財政性教育經費支出至今未能達到發展中國家20世紀90年代的一般水平。其次，農村義務教育經費支出增長快于財政供給增長，導致農村教育經費嚴重短缺。

由于農村經濟發展落后，教育經費嚴重短缺，使農村義務教育環境與城市之間存在較大差距。農業經濟發展緩慢，財政緊張，各種經費特別是義務教育經費嚴重不足，農村學校的教育環境相當艱難。這種教育環境的差別導致出現了教育機會不均等的現象，嚴重制約了農村教育的發展。從硬件方面來看，農村學校教學和辦公環境、教學儀器、試驗設備、圖書資料和城市相比存在差別，有些學校根本就沒有電腦，也沒有圖書室，有也只是形同虛設，根本沒有發揮其使用價值；從軟件方面來看，農村缺少一定數量合格的教師，師資缺乏現象嚴重，另外，農村家長對孩子接受教育的重視程度不夠，一定條件下也使得義務教育在農村的開展情況受到了限制。這些原因都導致了農村學校義務教育的持續發展難以實現。

二、農村義務教育發展的對策

義務教育是“科教興國”戰略的基礎環節，其好壞直接關系到國家的興衰和能否長治久安。而中國這一農業大國的農村義務教育又在“科教興國”中扮演著極其重要的角色。從我國義務教育發展的現狀來看，我們在政策、實踐和理論層面都存在不少問題，義務教育的“非均衡”發展問題十分突出，城鄉義務教育間的差距，嚴重影響了教育公平的實現，需要引起社會各界的高度重視和廣泛關注，并采取有效措施加以認真研究并妥善解決。

1.要解決教育公平問題，首先要從教育政策上入手。教育公平是實現社會公平的起點和基石，是當前我國教育事業發展的工作重點，尤其是農村義務教育的公平發展。胡錦濤總書記在2007年全國優秀教師代表座談會上明確指出：“要把促進教育公平作為國家基本教育政策。”溫家寶總理也曾強調：“教育公平是重要的社會公平。”如何解決教育公平問題，首先要從教育政策入手。

教育政策是國家公共部門的教育價值選擇行為，是對教育資源的分配權威，以及教育系統內部、教育系統與整個社會系統各種利益關系的協調，目的是將教育資源合理有效地在它所服務的公眾中分配。教育資源是有限的，一部分人分配得多就意味著另一部分人分配得少，不公平的分配必然引起人們之間的矛盾和沖突，嚴重時會影響社會穩定。因此，教育政策的一項主要功能就是公平合理地分配教育資源，包括教育物質資源地區、城鄉、校際間的公平分配，教育權力的公平分配，等等。因此，要正確運用教育政策這一杠桿，協調各種利益關系，使教育資源在農村義務教育中能夠得到公平分配和合理利用，促進農村義務教育的發展。

赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）認為：“就決策導向最終目標的選取而言，我們把決策稱為‘價值判斷’；就決策包含最終目標的實現而言，我們把它稱作‘事實判斷’。”從這個意義上說，教育決策是價值選擇的過程，決策活動必須是合目的性活動。另一方面，教育政策決策在合目的性的同時，還必須是合規律性的活動，否則政策決策本身，以及在政策決策指導下的活動就不具有合理性，最終導致教育政策決策喪失有效性。從教育的長遠效益來看，正如管理學中“木桶理論”和系統論的系統功能理論，系統的功能取決于系統中功能最弱的環節。同樣，一個社會人口的整體素質和競爭能力必然受到社會弱勢群體素質的巨大制約。因此，重視農村義務教育，對提高我國人口的整體素質也有積極作用。

2.各級政府是義務教育的首要責任人，應保證對義務教育的投入。有了教育政策杠桿分配教育資源的保障，還要嚴格按照新《義務教育法》的規定，加大農村義務教育的投資力度，這是維護教育公平的關鍵。我們知道，農村義務教育經費投入嚴重不足是制約農村義務教育發展的一個重要因素。地方政府財力有限是其中一個重要原因，還有一個原因是地方政府對義務教育投資積極性不高。義務教育所需費用基本上是靠當地政府撥款，對地方政府的依賴性極大，而政府首先考慮的是自身的利益，其次才是學校的利益。雖說我國實行“教育優先發展”的戰略目標，但在實際運行機制中政府對教育，特別是義務教育一般是保守投資而不是積極投資，因為義務教育階段的投資無法直接給地方政府帶來利益。

從理論上講，義務教育屬于全國性的公共物品，全國性的公共物品就應該由國家提供，也就是由中央政府提供。而我國中央政府對義務教育的投入雖說逐年增加但仍然不足。有學者認為，中國農村教育資金問題不是資金短缺問題，而是整個國家財政體制內資金分配不合理的問題。某些地區的縣以上政府沒有承擔起義務教育投入的應有責任，是一種政府失靈。所以，縣級及縣級以上政府要合理劃分承擔免費義務教育經費的比例，均衡分配教育資源，建立穩定機制，實現分層次供給，改變目前“以縣為主”的義務教育經費體制。在2006年開始逐步實行的貧困地區的免費義務教育也只是免收學費和雜費，學生上學還要交書本費和住宿費（邊遠地區需要住宿的學生）。有些貧困家庭的學生雖然免交學雜費而減輕了負擔，但是還有部分人在免除了學雜費后還是交不起書本費和住宿費。因此，國家必須實行政策傾斜，對經濟落后的貧困縣予以補助、扶持，促進義務教育公平發展。

同時，政府也要從思想觀念上真正意識到農村教育在中國今后發展中起到的重要作用，改變重城市輕農村的現象，制定教育政策時優先考慮農村義務教育，使教育政策在提高農村義務教育水平、縮小城鄉差距上發揮導向性作用。

3.對農村義務教育經費建立有效的使用、長效的監督檢查機制，強化政府的職能。如今的師資流向是：農村的好老師往縣城流，縣城的好師資往市里流，市里的優秀師資往省會城市流，西部城市的師資往東部沿海流。農村師資素質普遍不高，從而造成教育質量低下的惡性循環。我認為，為解決農村師資問題的不均衡，國家可以考慮從下撥的教育經費中拿出一部分專門為農村定向培養師范生。同時，讓其中一部分學生免費保送研究生，一部分送到國外培養。這樣做，一方面可以吸收優秀的教育人才，另一方面可以保證教師隊伍的質量。另外，還可以從教育經費中拿出一部分對在職的教師進行定期培訓，提高教師的綜合素質，從而提高教學質量，確保農村的孩子有學上，而且可以上好學。

農村免費義務教育中“免費”二字十分惹眼，這意味著處于義務教育階段的孩子們將會更加幸福。當然也要認清一點：對于其中的專項資金的使用必須有一種強烈的“憂患意識”，必須建立一套強有力的資金保障和監管機制，方能真正實現“教育公平”。我們非常關心的是中央財政所安排的免費義務教育經費能否到達或者足額到達義務教育的“最前線”。和其他各種專項資金的劃撥一樣，如果缺乏強有力的監督機制，那么在最底層也是最需要這些錢的地方就可能無法實現國家政策的良好預期。因此建立一套較為完善的、合理的監督機制是很重要的。同時，還應把實現教育公平的成績作為考核地方教育工作業績的重要指標。

義務教育的主體在農村，重點在農村，成效亦在農村。從長遠看，它直接關系到農村勞動力的素質，關系到農村社會，關系到整個中華民族的偉大復興。總之，重視農村義務教育，均衡義務教育城鄉發展是建設和諧社會的重要內容之一，只有真正抓好了農村義務教育，才能建設好和諧社會。

參考文獻：

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