科學發展中的城鎮管理和規劃

科學發展觀是以人為本，全面、協調、可持續發展的發展觀。科學發展觀要求在開展城鎮規劃建設工作中，必須緊緊圍繞加強基礎設施建設、發展特色經濟、改善生態環境三個方面目標和任務，用科學規劃、分類指導、突出重點、有序推進的發展思路，努力強化中心城市功能，提高城鎮集聚能力和建設水平，積極發展小城鎮，形成以城帶鎮、以鎮帶村、整體協調發展的格局。

一、我國城鎮規劃面臨的主要問題

自從1998年10月黨的十五屆三中全會提出“小城鎮，大戰略”以來，我國小城鎮建設取得了可喜的成績，諸如:建設規劃重視了區域協調發展，資源合理利用，環境質量保障和風景名勝資源與歷史文化遺產的保護;不斷完善和規范小城鎮規劃建設工作的程序、機制及技術立法，以及多方位、多層面地搞小城鎮示范工程建設，等等。但若用客觀發展規律去檢測，用當前國內外飛速發展形勢的要求去衡量，我們就會發現問題仍然不少。

(一)城鎮的經濟發展水平普遍低下，市場觀念狹窄。

我國大多數城鎮的職能構成還停留在為周圍農村提供產品交換、物資集散的初級階段。農村經濟型城鎮在數量上占絕對多數，作為城鎮集聚所需求的二、三產業仍處在次要地位。城鎮的市場發展處于低層次的階段，長期得不到改善，多限于上一級和下級的市場之間的交換，而未在更大的環境中尋求發展機遇與空間，沒有形成跳躍式的發展。對市場動向與體系外部的機遇把握上缺乏足夠的主動性，市場結構單一，彼此不能協同發展，反而進入惡性循環之中，導致風險加劇，加上地域文化習俗和陳舊觀念的制約，小富即安的價值觀和安于現狀的行為準則影響了人們的價值取向。

(二)城鎮規劃工作滯后于城鎮發展，規劃思路和作用有待完善。

當前，城市體系結構發生著巨大的變化，但一些地方在編制城鎮體系規劃過程中，忽視區域城鎮發展的特點和真正應解決的問題。就區域論區域，片面追求區域城鎮體系的完整，而沒有充分考慮到其作為一個整體參與更大范圍的區域所產生的多方面的影響，忽視了城鎮體系規劃的本質和規劃編制的意義。另外，從全國情況看，不論是獨立的省域規劃，還是結合城市總體規劃所作的市域和縣域的規劃，真正能指導城鎮發展、發揮作用的不多。

(三)城鎮規劃的難度大大增加。

在全球經濟一體化和區域經濟一體化背景下，城鎮、區域之間相互聯系更為緊密，競爭更加激烈，人口、資本、技術等的流動性大大增強，不確定因素增多，城鎮的發展規模(用地和人口)在區域中的地位很難確定，城鎮規劃的難度大大增加。加上外來人口大量涌入，流動性增強，城鎮人口預測難度增大，城鎮住宅除了滿足不斷增長的市民的需求，還要滿足大量外來投資者、外地人士生活、工作、商務活動的要求。以往根據城鎮人口未來發展來確定城鎮用地規模的傳統城鎮規劃方式受到挑戰。

二、以科學發展觀指導城鎮規劃建設管理的對策

(一)建立區域協調機制，做好保障措施。

城鎮體系規劃就是從區域整體利益出發，促使城鎮協調有序地發展，從而避免經濟快速發展過程中出現行政壁壘、生態惡化、重復建設等問題。從區域整體發展、城鄉協調發展、生態共存共保、基礎設施共建共享的角度出發，突出強調不同行政區劃之間在產業結構分工、基礎設施共享、生態環境保護、城鎮空間延續等方面的銜接和協調。針對實施機制、政策、措施研究與制定等普遍不被重視，缺乏規劃實施必需的后續手段，對新編制的城鎮體系規劃在解決生態環境保護，基礎設施建設，旅游和水資源開發利用，以及各城鎮之間邊緣空間布局等區域性共同的問題，應建立區域協調機制。建議建立由省級機關和市、縣政府組成的城市聯盟協調機構負責跨行政區域重大項目和基礎設施建設，實現城鎮發展、環境保護工作的協調發展，協商解決發生的重大問題，確保城鎮體系規劃付諸實施。

(二)建立健全規劃的實施管理機制，進一步強化規劃的重要作用。

為切實發揮城鎮體系規劃的作用，在努力提高規劃的科學性和可操作性的同時，必須加強城鎮體系規劃的實施管理。城鎮體系規劃在體現宏觀規劃的政策性、指導性和戰略性的同時，要加強規劃文本的規定性和條款性，提高規劃執行的力度。要把城鎮體系規劃轉化為政府宏觀管理區域和城市發展的有關政策和措施，真正成為政府宏觀調控的手段。規劃必須納入市場運作的軌道，在實踐中接受各方面利益主體的評判，定期對規劃以及相關政策的實施效果作出評價，并及時進行相應調整。并可根據實際需要，適時編制某個地區或某個方面的專項規劃，使規劃隨著市場經濟的發展而不斷深化，這樣城鎮體系規劃才真正具有生命力。應該把城鎮體系規劃作為區域各部門和各項事業發展的依據，并把它作為引導區域城市化與城鎮合理發展，協調和處理區域中各城鎮發展的矛盾和問題，合理配置空間資源，防止重復建設，這對鄉村地區發展起引導作用。城鎮體系規劃不應只考慮“點”，即城鎮的發展問題，而應點、線、面結合，即不但要對單個城鎮、城鎮網絡進行研究，更要把城鄉作為一個整體，納入城鎮發展過程統一研究。從一個大的區域范圍來分析研究，根據資源的合理配置來確定符合區內大多數城鎮發展的方針，盡可能達到一種利益最大化的狀態，這是城鎮體系規劃在區域規劃中擔負的重要角色。

(三)突出重點，加大投入，全力加快城鎮建設步伐。

城鎮建設的重點仍是基礎設施和住宅建設。要加大城市水、路、熱、氣、訊、綠化等基礎設施建設力度，同時要注意城鎮基礎設施的質量，城區道路、給水、排水、供熱、供氣、防洪、園林工程設施建設要納入質量監督和工程竣工驗收序列，還要提高城鎮園林綠化水平，加快住宅建設，改善居住條件。城鎮住宅建設關鍵在于變革現有城鎮住房分配體制，培育個人直接支付的住房消費市場，實行住房分配貨幣化。城市基礎設施建設需要大量的投入，在現有資金短缺的情況下，要切實管好用好建設資金。城市維護建設稅要足額收繳，全部用于城市建設，此外，還要引入市場運行機制改革、市政公用設施經營方式，從福利服務型向經營服務型轉變，尋求城市建設資金良性循環發展的路子。