農村普九債務主體的變遷及其對策

摘要: 農村義務教育普九債務是指各地以縣為單位推進九年制義務教育工作，直至通過省級普九驗收合格期間發生的債務。農村義務教育債務在我國普遍存在，中西部貧困地區更為嚴重。這些本應是政府償還的債務卻由學校來承擔，嚴重影響到學校的發展。本文建議從加大中央及省級政府對農村義務教育的財政投入力度，由地方政府組織償還普九債務，加強對普九債務的審計監督和管理三個方面著手，逐步解決普九債務，為農村義務教育的健康發展奠定良好的基礎。

關鍵詞: 農村義務教育普九債務學校債務分類債務主體化解對策

農村義務教育普九債務是指各地以縣為單位推進普九工作，直至通過省級普九驗收合格期間發生的債務，主要包括教學及輔助用房、學生生活用房、校園維修建設、教學儀器設備購置等與學校直接相關的債務。

1986年，國家頒布了《中華人民共和國義務教育法》，以法律的形式確定“國家實行九年義務教育”。在普九過程中，一些地方政府不顧本地的經濟承受能力，搞一刀切，強行要求學校限期達到普九的各項硬件建設指標。為了達到普九的標準，要求當地學校必須買設備，建教學大樓，沒有錢就欠或借，以此突擊解決普九硬件達標問題。學校由于是非營利性組織，缺乏足夠的還款能力，因此，債務日積月累，造成“雪球越滾越大”。據教育部統計，全國普九欠債累計約509億元。欠債結構為:金融機構19%，施工單位47%，個人13%，其他欠款約21%。中西部省份共欠450.億元。欠債較多的省和直轄市有:江蘇省50億元、湖南省45億元、四川省40億元、河南省31億元、云南省27億元、重慶省26.3億元、廣西省26億、江西省24.53億元、湖北省21億元。

一、普九期間學校債務的分類

一些地方在普九達標任務中，因無可靠財力的支撐，只能欠債完成，形成低水平普九、高負擔債務的局面。學校債務分為貨幣性債務和非貨幣性債務。

1.貨幣性債務。

貨幣性債務包括銀業、信用社等金融機構債務，建筑隊、儀器廠等企業債務，以及教師、家長的個人債務。

(1)金融機構債務

學校在普九中，通過各種形式向銀行和信用社等金融機構貸款。主要形式有三種:一，學校與建筑隊簽好協儀，由建筑隊出面貸款，然后用財政撥款資金分批償還，這種貸款被列入工程式，取得銀行信貸;二，學校號召教職工以個人名義辦理消費貸款，由學校承擔利息支出，向教職工支付“集資分紅”，變相得到貸款用于學校普九中;三，學校利用自辦經濟實體的名義，通過抵押、質押實體資產的方式取得了部分貸款，繼而挪用于“普九”建設欠款科目。

(2)企業債務

企業債務主要指學校所欠建筑承包商和儀器廠家等企業的債務。農村稅費改革前，政府掌握著征收“農村教育費附加”和“農村教育集資”的權力。在學校普九達標中，當地鄉、縣政府雖然不能按時下撥教育經費，但政府意識到學校的建設不能不搞，于是就叫學校先借錢建造，并承諾到一定的時間段給。為了按時完成普九目標，學校只得先借錢建造教學大樓、修學生宿舍、買教學儀器和設備。建筑商愿意先墊資建設，儀器設備廠也愿意讓學校打欠條購買儀器設備，他們都以為學校可以通過“農村教育費附加”和“農村教育集資”來償還債務。農村稅費改革后，取消“農村教育費附加”和“農村教育集資”，學校償還債務的資金來源沒有了。而施工隊只會對簽訂合同的人要債，造成了學校負債。在個別地方，政府之間相互推卸責任，上級部門又竭力回避，于是債務利息越滾越大。

(3)個人債務

個人債務主要指學校所欠學生家長或學校教師的債務。由于時間緊、任務急，在普九達標中，學校向學生家長和學校教師借錢。學生家長因為孩子在校讀書，學校向他們開口了，怕不借會對自己的小孩學習不利，只能借錢給學校;教師在學校工作，如果學校在普九中沒有達到應有的要求，就有被合并與撤消的危險，對自己的前途極不好，并且為了學校更好地發展，也會出資給學校。

2.非貨幣性債務。

非貨幣性債務是指學校為了普九驗收達標所產生的各種實物性債務。非貨幣性債務主要表現為在教育設施不完備的情況下，學生家庭或者其他社會機構臨時地或階段性地借給學校使用的實物資產。例如，有的農村中小學普遍存在學生自帶課桌椅的現象，有的學校圖書館的大部分書籍是學生自己從家里帶來的。這些課桌椅和圖書就是學校的非貨幣性負債。

做練習所需的作業本，寒暑假作業書，考試試卷都要學生再花錢購買，如果深入分析，這些也帶有一些非貨幣性負債的色彩。因為如果教育經費充足，義務教育階段的這些書雜費也應該由政府承擔。讓學生承擔這些費用違背義務教育的精神，因此這些讓學生負擔書雜費的做法實際上是學校對受教育者的一種欠債。

二、學校成為債務主體的原因

從理論上看，中小學校是普九教育的承擔者，不是普九教育經費的籌集者。但是，為什么許多中小學校實際上承擔了教育經費籌集者的任務，成為了債務主體呢?

1.農村義務教育財政管理體制的缺陷。

農村義務教育財政管理體制的缺陷是農村普九欠債中學校成為債務主體的最根本原因。我國農村義務教育財政管理體制經歷了“以鄉為主”到“以縣為主”的演變過程。在分級辦學體制之下，義務教育階段的投資責任大部分由財政力量薄弱的基層地方政府承擔。農村中小學面臨資金短缺，卻要努力使義務教育有所發展的壓力。許多中小學校只能通過種種渠道舉債，從而滋生了大量債務。不論是稅費改革前的“地方負責、分級管理、以鄉為主”農村義務教育財政管理體制，還是稅費改革后的“地方負責、分級管理、以縣為主”的農村義務教育財政管理體制，農村義務教育的投資主體重心都不是中央政府或省級政府，而是鄉級政府和縣級政府。許多縣級財政只是吃財政飯，甚至對中央政府下撥各項專項資金也存在擠占和挪用的現象，根本沒有足夠的教育經費下拔給學校，甚至中央政府下拔的各項專項資金都會存在著擠占和挪用的現象。在稅費改革的大背景下，一些本已困難的縣級財政對義務教育投入明顯力不從心，一些地區的危房改造、學校布局調整等面臨著嚴重的資金困難。農村義務教育管理權限上收到縣級，教育負債問題尤顯突出。農村義務教育經費來源渠道減少，農村義務教育經費出現相當大的缺口。“以縣為主”使許多縣根本上無力為主。

2.普九成了硬性任務，對普九資金的監督不足。

國家明確了要在2000年前全國普遍實行九年制義務教育，并規定了達到普九的各項指標。學校為什么要借債達到普九標準呢?一方面是因為普九成了很多地方教育部門的硬性任務。各省教育廳與各市(地、州)政府(行署)教委簽訂了雙向目標責任書，各地上下級政府之間、政府與相關部門之間也簽訂了責任書，把“普九”納入黨政干部的政績考核內容。農村中小學本來維持學校各項正常的開支都困難重重，在這種壓力下，為了達到普九要求，只能買設備、買儀器，建教學大樓，沒有錢就向企業、個人借;向金融機構貸。

另一方面是因為校長們搞建設，達到普九標準后能給自己帶來政績，也可以使自己的私人腰包不斷膨脹。很多農村中小學實行的是校長負責制，校長是學校行政的主要負責人，是學校的法人代表，握有對各項工作的決策權、人事權、財務管理權等。在普九過程中，買設備和建教學大樓缺乏上級主管部門的有力監督，有的建筑隊為了承包建設項目，向學校中的一些管理人員行賄，學校領導便從建設資金和普九達標中獲取回扣。當然有的學校已經達到了普九的各種標準，根本沒有欠債。但有些校長存在著這樣一種念頭:反正學校是國家的，即使負債也要國家來還。于是在普九債務中會存在一些水分債，甚至學校與當地政府聯合起來出現一些假合同、假協議。

三、化解普九債務，使學校不成為債務主體的化解對策

義務教育是公共產品，義務教育會出現債務，大都緣于政府投入嚴重不足。把學校從債務主體中分離出來，可以采取下面的化解對策。

1.加大中央及省級政府對農村義務教育的財政投入力度，強化義務教育的政府責任。

義務教育作為提高公民素質的基礎教育，是一種以國家強制力推行的基礎教育，同時也是依法賦予青少年兒童普遍享有的免費教育。在美國，聯邦、州、地方政府對基礎教育經費的分擔比例為聯邦政府6.2%，州政府48.3%，地方政府45.5%;在法國，中央政府則分擔了68.4%;在我國，中央財政僅負擔2%，省地負擔11%，縣級負擔9%，鄉鎮負擔78%左右。而中央和省級財政能力比地方和基層政府強得多，所以要解決農村基礎教育投入的問題首先要加大中央和省級財政投資力度，使財政性教育經費盡快達到《中國教育改革與發展綱要》4%的目標，將農村義務教育的投入主體提升到由中央和省級政府大部分負責。

2.由地方政府組織償還普九債務。

各地政府應明確債務主體，摸清債務結構，將債務從學校中剝離出來，納入政府減債的整體規劃，對教育債務實行掛賬停息，財政兜底，制定計劃，逐年償還。債務化解工作由縣級政府統一組織實施，經濟薄弱地區債務化解所需資金，主要由縣級統籌安排，上級財政給予重點補助。要積極倡導“償債也是政績”的理念，將減債實績納入對領導干部政績的考核范圍。同時中央政府應建立激勵約束機制，安排專項補助資金，對地方化解“普九”債務給予補助。

3.加強對普九債務的審計監督和管理。

化解農村“普九”債務工作，涉及面廣、解決起來難度很大。政府及有關部門應進行深入細致的調查研究，加強指導和協調，了解、掌握和妥善處理普九債務的問題。特別是對一些“糊涂債”、“水分債”、“人情債”等問題，必須實施科學化、精細化管理。一要統一組織審計等機構，認真開展“普九”債務的清理核實工作，逐校、逐項、逐筆審定，剔除不實債務，鎖定實際債務，加強對教育經費支出的管理和審計，確保專款專用，杜絕挪用和浪費;二要建立校務公開和債務清理償還公示制，做到程序公開、過程公開和結果公開，接受群眾監督;三要借助現代化、信息化手段，實現償債資金運行全過程監控。

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(作者系上海華東理工大學商學院2007級教育與經濟管理專業研究生)