城市化進程中公共投資問題研究

摘要：在政策層面上，我國已經開始注重利用公共投資擴張手段以實現經濟持續穩定增長的目標，但我國的公共投資還存在著諸多問題，特別是隨著我國城市化進程的加快，公共投資規模和結構問題更加突出。不僅阻礙了經濟持續健康穩定的增長，而且引發了一些社會問題，直接影響了和諧社會的構建。本文在簡要指出城市化進程中出現的公共投資問題的基礎上，針對出現的問題，提出了相應的政策建議。

關鍵詞：城市化 公共投資 政策建議

0 引言

當前，一場波瀾壯闊的歷史性的社會經濟變革正在中國大地蓬勃進行，這就是中國的城市化。進行適度、科學的公共投資，才能保障越來越多進入城市的人享受到現代城市的物質和精神文明，保障城市化在新的世紀里，以更大的規模、向更高的質量邁進。特別是近幾年隨著我國城市化進程的加快，出現了一些新問題和新矛盾，不僅阻礙了經濟持續健康快速增長的目標的實現，而且引發了一些社會問題。直接影響了和諧社會的構建。因此，把公共投資中出現的問題放到城市化的大背景中進行研究，并針對出現的問題，提出相應的政策和建議，為政府制定公共投資方面的政策提供一些參考，具有十分重要的現實意義。

1 城市化和公共投資的涵義

1.1城市化的涵義城市化是由傳統的農業社會向現代城市社會發展的過程，是衡量一個國家發展水平的重要標志。加快城市化進程是21世紀實現中國偉大復興的必由之路。城市化是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。具體包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。城市化，也有的學者稱之為城鎮化、都市化。世界銀行在《2020年的中國》中指出：“當前的中國正經歷兩個轉變，即從指令性經濟向市場經濟轉變，和從農村、農業社會向城市、工業社會的轉變”。

城市化是世界范圍內的一種經濟、社會現象，是人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程。本世紀初葉是中國城市化進程大大加快、并將基本完成城市化的一個重要歷史時期，其特征表現為鄉村人口向城市人口轉移以及城市不斷發展和完善的過程。由此帶來的歷史性變革將對中國社會經濟生活的各個方面產生深刻的影響。

1.2公共投資的涵義公共投資有廣義和狹義之分。廣義公共投資是指所有投向于公共基礎設施和公共服務行業，向社會提供基礎性和公共性商品或服務的投資，既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質性投資也包括非物質性投資。狹義公共投資特指政府作為投資主體，在基礎設施和自然壟斷行業進行的物質性公共投資。為了便于分析，本文使用的是廣義上的概念。

公共投資的主體是政府，目的是提供公共產品、準公共產品，保證社會經濟的可持續和科學發展，滿足公共需要。

2 城市化進程中公共投資問題

2.1公共投資的定位問題 在城市化的過程中，由于政府職能和政府行為轉變不到位，“越位”、“缺位”和“錯位”的現象比比皆是。根據馬斯格雷夫的階段性理論，公共投資的發展趨勢應當為社會提供教育、保健等福利性質的公共產品。顯然，我國在這方面做得不夠，即公共投資的定位不準確。在我國，特別在積極的財政政策實施以來，公共投資成了保持經濟增長的重要手段，偏離了公共投資的基本功能。據統計，我國約40％左右的公共投資分布于競爭性、贏利性領域，甚至涉及了餐飲、娛樂服務這樣的高競爭產業。除此之外，我國的更新改造投資大多數集中于贏利性的國有企業，為非贏利性的公共企業提供的卻相對較少，且對于農業基礎設施、教育、環保產業等屬于公共投資范圍內的公共事業部門，投資嚴重不足。

2.2公共投資的規模問題 截至到2007年底，我國的城市化水平已達44 9％，已經超過城市化開始起飛的30％的臨界點，進入城市化發展的關鍵時期。國際經驗表明，當一個國家處于人均GDP為1000-3000美元時，屬于后工業化向現代化過渡期，也是“黃金發展期”和“矛盾凸現期”，我國當前正處于這個時期。增長、發展與各類矛盾交織在一起，是社會結構深刻變動、社會矛盾最易激化的高風險期。

在這段時期，隨著城市化速度的加快，大量人口和產業在城市集聚，城市人口在短時間內的迅速增長，無疑會給城市基礎設施和公共服務帶來巨大的壓力，必須進行大規模的城市道路、給水、排水、廢棄物處理和環境等城市公共投資建設，提供足夠的教育、醫療等公共產品，為急劇增加的城市人口和經濟要素提供物質載體和服務，特別是要解決上億農民工的社會保障問題和其子女的受教育問題。所以，公共投資支出需要保持相當的規模，其占GDP和財政總支出的比重應控制在4.5％和22％左右。但是，目前我國公共產品的供給，特別是由政府提供的公共產品不足對國內經濟的發展和社會福祉的提高產生了嚴重的制約作用，引發各種社會不良現象，大大降低了城市化的質量。

2.3公共投資的結構問題公共投資在滿足社會需求、提高社會福利等方面具有直接的作用。但是，長期以來，受趕超型經濟增長方式等因素制約，公共投資政策忽視或者淡化了對經濟增長所依賴的一般性公共產品的支撐和提供，導致了這些領域公共投資的結構不均衡，對部分經濟發展內生要素(如教育、科研)的資金供給不足。這些公共投資不足必然帶來負面影響，表現為與此相對應的公共產品長期“發育不良”。總體上看，公共投資支出結構是以政府主導型的經濟建設支出和行政管理支出為主，而以提供公共服務產品為主的公共投資管理體制相對滯后，導致經濟在快速發展的同時社會問題日益顯現，并成為下一步經濟和社會改革發展的障礙。具體表現為：投資供給結構仍舊沒有跳出“生產建設型”的邏輯思維，公共投資和公共產品供給不足，仍舊存在著對生產建設的過度熱衷。用于一般競爭性行業的投資仍占財政支出的比重很大，而對公共產品和服務的資金投入明顯不足，成為財政支出最薄弱環節，這主要表現在對科技教育、社會保障的投入不夠。發展需要關注長遠利益和現實利益的均衡，一味關注經濟增長，忽視與之相關聯的、結構優化等一系列因素，必然阻礙社會福祉的提高和增長，甚至引發嚴重的經濟和社會問題。

3 完善公共投資的政策建議

3.1切實轉變政府職能公共投資主要投資于非市場、非贏利性領域，這和過去計劃經濟條件下我國公共投資無所不包，大量投資于一般生產經營性領域的項目的狀況，有著根本的區別盡管經過三十年的改革開放，尤其是確立社會主義市場經濟體制以來，我國政府的職能已經發生了很大變化，但與市場經濟的要求相比，仍存在很大距離，需進一步切實轉變職能，改變目前“越位”與“缺位”并存的狀況，真正完成向“公共服務性”政府的轉變，為促進經濟快速增長作出貢獻。

3.2合理界定公共投資的范圍，公共投資方向應該定位于滿足公共需求科學合理界定公共投資的范圍是提高公共投資效率的基礎。按照社會主義市場經濟的要求，政府公共投資的取向必然是“有所為，有所不為”。公共投資作用的范圍主要存在于市場失靈的領域，在提供社會公共產品、糾正市場外部性、彌補市場不完全等方面發揮特有的作用，其基本出發點在于滿足公共服務的需求，提供有效的公共產品供給，其根本目的在于提高全社會的資源配置水平。公共投資退出競爭性、營利性的領域，把本來不應該由政府提供的產品或服務交給私營市場，要求私營企業彼此競爭以提供服務，政府僅制定規則以規范市場。

3.3公共投資主體多元化，啟動民間資本進入公共投資領域目前我國公共投資建設項目的資金來源主要是財政預算內撥款、國有企業自籌資金及商業銀行貸款資金，其他融資渠道還比較單一，主要有發行國家債券、采取股份制合作制等，遠遠不能滿足國家公共投資的發展要求。轉變政府直接生產經營公共物品的單一模式，實現生產形式的多樣化。政府應集中精力做好決策、監督、協調和指導等工作，把公共物品具體的生產交給企業和非政府機構去做。就目前而言，國外發展較好和國內比較成熟的一些民間資本進入公共投資領域的模式值得我們借鑒，主要有：BOT模式(Build-Operate-Transfer，建設—經營—轉讓)、TOT模式(Transfer-Operate-Transfer，移交—經營—移交)、從PFI模式(Private Finance Initiative，私人融資創新)到PPP模式(Public Private Partnership，公共部門與私人企業合作)、市政債券、公共投資基金與ABS(資產證券化)等。

3.4加大對基礎教育的投資，特別要重視上億農民工子女的受教育問題優化三級教育投資結構，明確基礎教育的優先地位。對于“純公共產品”的基礎教育或義務教育，政府應承擔起全部責任，切實貫徹九年制“義務教育法”，無差別地向所有家庭均等地免費提供基礎教育，將教育撥款的增量部分集中用于基礎教育，優化有限資金的結構配置，以保證全民享有最基本的受教育的權利和全民整體素質的提高。把農民工隨遷子女的義務教育納入流入地教育發展規劃、列入教育經費預算，使農民工隨遷子女也能享受到“兩免一補”的待遇。

3.5加快公共投資制度建設，規范公共投資行為在我國，加強制度建設是提高公共投資效率的重要手段，實體制度是提高公共投資效率的方法，程序制度則是實體制度有效發揮作用的保障。加快公共投資的立法步伐，逐步建立公共投資法律體系。為解決當前公共投資領域中存在的監管問題，應加快基本立法。我們可以借鑒其他國家或地區在公共投資方面的一些有益嘗試，在條件成熟時制定《公共投資法》作為指導性法律。以對公共投資行為進行規范，對公共投資的范圍、原則、投資主體、程序、制度、監管及法律責任等予以規定。建立和完善公共投資項目重大失誤的問責制和廣泛的公共投資決策外部監管制度，減少公共投資領域的決策失誤，提升公共投資效率。

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