公共部門戰略管理的困境及對策淺析

摘要新公共管理的戰略管理作為新途徑被引入到了公共部門，這使公共部門能突破傳統公共行政的局限性，思維和實踐模式也從公共組織的短期發展轉移到長期發展上。公共部門實施戰略管理有助于組織的正確定位，明確組織的發展方向，增強公共部門抵御風險的能力，進而提高公共管理活動的效益。我國公共部門的戰略管理因實際問題而存在困境。本文指出我國公共部門在實施戰略管理過程中遇到的困境并對其進行分析，然后在此基礎上尋找解決問題的辦法并加以具體闡述。

關鍵詞公共部門 戰略管理 目標

中圖分類號:C93 文獻標識碼:A

隨著社會的不斷發展變化，組織面臨的內、外環境也隨之產生變化，環境的不確定性程度增加。這就需要組織能夠審時度勢，與時俱進，根據組織面臨的內外環境制定長遠的規劃，以適應組織的長期發展。在面臨著這種壓力下，公共部門也不得不開始關注自身的生存和發展問題，戰略管理的思想和方法在企業得到廣泛的重視和運用，逐漸成為公共管理的重要內容。

1 公共部門的戰略管理概述

了解戰略管理的內涵是正確把握其運用方向的基礎，對戰略管理的合理開發和利用，可以使公共部門獲益匪淺。

1.1 戰略管理的涵義

對戰略管理的認識，可謂是學派林立。張成福認為:“戰略管理是指規劃、執行、追蹤與控制組織戰略的過程”。公共部門戰略管理是在新公共管理運動的背景下產生的，是全球化、信息化、知識經濟時代發展以及當代政府改革的產物。公共部門的戰略管理與私人部門的戰略管理是不盡相同的，但在概念上是有相似性的，都具有戰略特性和管理特性。對于公共部門戰略管理的概念，人們從不同的角度對其作了不同的界定，但這些定義的內涵都很相似，主要都是從考慮與組織相關的內外環境，組織長期目標的角度來分析的。筆者將公共部門的戰略管理理解為公共管理者在符合和保證公共部門宗旨的條件下，充分分析環境，確定公共部門同環境的關系，合理調整公共部門的職能范圍和發展方向，合理選擇資源目標和對策，以更好地為社會公眾提供公共服務的整體性謀劃。

1.2 戰略管理運用于公共部門的必要性

戰略管理包括戰略規劃、戰略實施和戰略評價，貫穿于公共管理活動的全過程，影響著公共部門的決策和發展方向，是在現在的基礎上對組織未來的規劃，以未來為導向，體現超前性更重于現實性。因此，戰略管理就如同汽車的方向盤，決定著前進的方向，事關著公共部門發展的生死存亡。戰略管理的作用在于幫助組織采用更系統的邏輯和數理的方法選擇戰略，可以保證在一個相對穩定的時間內達到組織所制定的目標。

公共部門在日益動蕩的變革環境中發現自身的生存和發展受到多方面的干擾和壓力，為了改變這一現狀，必須采取相應的措施，于是將戰略管理這個原本屬于私人部門的概念引入公共部門。戰略管理克服了傳統公共行政只關注內部問題，不考慮組織長遠發展的短視行為，將關注的焦點從內部轉向外部，以系統的方法從組織的內外環境出發，發現組織內部的優勢和劣勢，組織外部的機會與威脅，以應付公共部門環境的不確定性;面向未來，給組織以正確的定位，以處理日益增長的不確定性;注重組織的長期發展，保證公共部門不僅符合現在的需要更能長遠發展。

2 公共部門實施戰略管理困境

盡管戰略管理在公共部門的實施取得了一定的成就，在我國的公共部門中也得到了運用，但總的來說，戰略管理在我國公共部門中的運用還處于剛剛起步的階段，各方面還有所欠缺。因此在實施的時候也自然而然的會陷入困境，即在實施戰略管理過程中會遇到一些困難和阻礙。找出這些問題所在，有助于推進戰略管理在公共部門的運用，提升公共部門的戰略管理能力。

2.1 管理的者戰略思維匱乏

戰略思維要求戰略管理者和決策者在戰略管理過程中，要注重全局性、長遠性的利益，將問題放在更高層次上去看，必要時犧牲局部的眼前利益，以實現組織的整體利益。當前的世界紛繁復雜，公共部門管理者面對的是一個不斷變化和發展的環境，要求管理者能夠從宏觀上把握問題的實質，用發展的眼光看待問題，所以實施戰略管理已經成為一種必要。實施戰略管理在主觀上要求管理者具有前瞻性意識，但在公共部門中存在著管理者只顧在眼前的事務里打圈子的現象，對待問題時沒有站在更高的角度去思考，給戰略管理的實施造成了阻礙。公共管理者特別是行政首長的任期都具有短期性的特點，他們在短暫的任職期間，更傾向于自身的發展、自身利益的獲取以及自我價值的體現。因為在短期內，他們會覺得組織的長遠發展與自己并無密切的聯系，當他們任職期滿后換到新的崗位時，原先的那個角色就不再發揮作用，所以，他們通常喜歡做在短期內有所建樹的活動，謀取自身的利益及實現自身的價值，而不愿意發展具有前瞻性的長期戰略。

2.2 公共部門的組織目標模糊

目標就是組織通過一系列活動爭取在未來達到所希望的狀況。由公共部門的性質所決定，公共部門不以盈利為目的，所以公共部門的目標會講求可持續發展，講求社會效果，公平問題等。這些目標與私人部門追求利潤最大化相比就顯得非常模糊，它們沒有一個客觀的標準來衡量。目標模糊不清造成公共部門確定現在和將來的方向非常不容易，從而使得戰略制定和規劃異常困難，而且在實施戰略管理和監控及戰略評價的過程中也要以目標為依據，因此目標不清晰將直接影響到戰略管理的全過程，是公共部門成功實施戰略管理的攔路石。公共部門的公共特征所決定了其組織目標是以服務公眾為目的，其組織目標不是組織的效率而是公平問題。公共部門所處的政治環境具有復雜性、多元性和不確定性，還有不同利益集團帶來的政治影響等，使公共組織通常同時具有很多模糊的、不斷變化的目標，這些不同的目標與公共部門的短期和長期目標往往是相互沖突、難以界定的。

2.3 公共部門的組織績效難以衡量

衡量組織績效是戰略評價過程中的一項重要活動。公共部門的績效是通過衡量組織的效率、效益、服務質量等，體現公共部門的工作成就或效果。衡量公共部門的戰略活動效果，不僅包括成本、收益，還應包括社會進步、環境影響、政治穩定和發展預期等，而這些活動效果實際上沒有一個明確的標準來作比較，且在短期內不容易看到，所以績效的衡量也是成功實施戰略管理的又一障礙。公共部門的戰略管理更具有長期性，實施戰略管理的效果往往在短期內是無法看到的，績效不是立竿見影的，是一個長期性的過程。同時，公共部門更注重的是公平而非效率，其主觀性強，比較抽象，其績效衡量的標準變得非定性以及非原則化，使得其績效難以衡量。

3 解決公共部門戰略管理困境的對策

公共部門想要實施盡善盡美的戰略管理還存在多方面的困難和阻礙，只有想盡辦法解決這些阻礙，才能為公共部門的戰略管理活動得以順利實施提供保障。

3.1 樹立公共管理者的戰略思維

公共管理者特別是行政首長應該樹立戰略管理的思維。要樹立公共管理者的戰略思維，管理者既要緊密結合管理工作中的各項事務，又要著眼于現實、未來和世界發展的潮流。公共管理者應該學會將問題放在全局、長遠的角度去分析，重視更高層次上的問題，會發現很多長期利益要遠遠大于眼前的利益，很多短期利益是可以舍棄的。此外，要使公共管理者自愿地舍棄短期利益的想法，樹立長期戰略的觀念，還得從評估公共管理者的績效問題出發。由于績效評估的時限問題以及人都有從自身利益出發考慮問題的傾向，公共管理者便傾向于選擇短期內有成效的活動。所以，公共部門有必要改變績效評估的標準，將公共管理者是否進行了戰略管理，是否發展了長期戰略納入其評估的范疇。這一舉措從公共管理者的角度考慮，既有利于公共管理者本身，更有助于公共部門的長期發展，從而提高了公共管理者實施戰略管理的主動性和積極性。

3.2 劃分戰略目標

人們經常用廣義、含糊的語句來描述公共部門戰略管理的目標，比如更好地滿足公眾的需求，提高公共部門的工作能力等。這些含糊不明確的表達造成了公共部門在戰略實施的時候找不到具體的標準和方向，戰略實施舉步維艱。所以，我們可以將公共部門的戰略目標分劃成總體目標和具體的實施目標。總體的目標即公共部門在宏觀上想要達到的狀態，如提高公共部門的辦事效用、辦事能力，更好地服務公眾，推進公共部門戰略管理的順利進行，創建服務型政府等等。具體的實施目標則是與公共部門的管理活動息息相關，并根據各部門的實際情況出發，制定出具有針對性、可行性和可操作性的具體的工作方案，如降低公共部門的行政成本、精簡規模、簡化程序、推行電子政務等等。總體目標指導具體實施目標，通過將具體實施目標一步一步的實現，繼而達到總體目標的要求，從而將總體目標落到實處。

3.3 改進公共部門的績效評估

公共部門績效評估難的關鍵在于缺乏可以參照評價的標準。因此，需要改進公共部門的績效評估，首先要加強理論研究，培養專業性的評估人才，考慮到公共部門人員自身的利益，這項措施可以由監督公共部門的組織和人員來進行，比如可以積極提倡公共部門的服務對象公眾參與。其次，積極推行電子政務，形成公共部門績效評估的新載體。運用先進的網絡技術進行信息交流，對公共部門的戰略成果進行評價，公共部門也可以建立相應的反饋網頁來實現信息的獲取與對話的進行，從而保證戰略評估的順利實施。再次，健全公共部門績效評估系統，保證評估的準確和有效。重視先進技術，將其應用到公共部門的績效評估系統中，促進績效評估的科學化和規范化，可以將公共部門也看作是企業一樣，一切活動都是圍繞著自己的成本、產出及產出質量進行的，從而盡量用數據、客觀的方式來表示組織的績效，能夠定量、定性地衡量公共部門的績效。

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