問責走向法制化

“《規(guī)定》的出臺，使問責制真正成為我國政治生活中的一種慣例、常態(tài)，實現(xiàn)由過去的‘風暴型問責’向‘制度型問責’轉變。”

“制度型問責”的開端

《決策》：7月12日，醞釀了兩年之久的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》終于頒布實施，引起了人們的強烈關注。《規(guī)定》出臺的決策背景是什么?

辛鳴：問責制其實很早就有的，但2003年“非典”期間，問責制才第一次清晰而又強勢地進入中國社會公眾的視野。從此，問責制成為社會高度關注的一個話題。數(shù)年下來，愛之愈切，責之愈嚴，問責制引發(fā)了眾多的討論。期待者有之，失望者也不少；贊同者固然很多，質疑者或許更多。在這樣的背景下，中央出臺了第一部關于問責制的明確規(guī)定。

林喆：長期以來，問責缺乏制度性的規(guī)定，《規(guī)定》填補了我國在這方面的空白。這次《規(guī)定》出臺前后，有兩件事是值得關注的。

一是政治局通過《決定》后，中央很快宣布了五起特大生產安全事故的處理結果，這樣的集中問責在我印象中還是首次，說明中央為這個文件預熱的意圖很明顯。

另一件事是，不久前，中組部部長李源潮在全國干部監(jiān)督工作會議上說，要“以最堅決的態(tài)度同用人上不正之風進行戰(zhàn)斗”。在新一輪年輕干部培養(yǎng)選拔的大幕即將拉開之際，中央在加強官員問責的同時，未雨綢繆，從選人用人的源頭加強監(jiān)督，表明了中央這次要下大決心整治官場不正之風。

《決策》：200B年，由于一系列的“問責風暴”，而被人們譽為“官員問責年”。但今年則被稱為“低調復出年”，很多被問責領導干部的相繼復出，引起了輿論的口誅筆伐。無論是“問責風暴”還是“低調復出”，都說明問責制存在很多問題。《規(guī)定》的出臺能否改變這種狀況，使領導干部問責走向制度化、常態(tài)化?

竹立家：由于沒有一部統(tǒng)一的、內容全面的問責法律，實踐中需要問責的許多情形、程序等都沒有相應的明確規(guī)定。近幾年來，一些地方政府頒布的有關問責的地方性法規(guī)雖然也不少，但卻是五花八門，在行政問責范圍、標準和程序上缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和嚴肅性，引起很大的爭議，也嚴重影響到問責制的實施效果。

完備的法制是推行問責制的前提條件。制定《規(guī)定》這一法規(guī)性文件，將此前積累的許多成功經驗上升為黨的規(guī)定，使其成為黨政領導干部必須遵照執(zhí)行的、具體明確的行為規(guī)范，是問責制步入法制化的重要步驟。

《規(guī)定》的出臺應該說是巨大的進步，標志著問責走向規(guī)范化、法制化，也標志著政治法律上對領導干部的監(jiān)督形成完善的體系。它的頒布實施，初步解決了一段時期以來問責制缺法少規(guī)的問題，使黨政領導干部問責工作做到有規(guī)可依、有章可循，使問責制真正成為我國政治生活中的一種慣例、常態(tài)，實現(xiàn)由過去的“風暴型問責”向“制度型問責”的轉變。

深度解讀問責《規(guī)定》

《決策》：《規(guī)定》的亮點之一，就是將黨政領導干部同時納入被問貴對象。為什么要采用一體化的問責模式?

竹立家：與以往基本上是行政系統(tǒng)內部問責的方式不同，《規(guī)定》明確地把黨委系統(tǒng)也納入問責體系，把問責的范圍覆蓋到政府和黨委兩個系統(tǒng)，消除了以往只在行政系統(tǒng)問責、而同樣負有領導和決策責任的黨委系統(tǒng)卻置身事外的疑慮，使問責更加規(guī)范合理。

同時，問責的對象是各級各類黨政系統(tǒng)“負有決策領導責任”的“領導干部”，而不是承擔事務性工作的全體公務員。公務員在執(zhí)行事務工作過程中違紀違法，按照公務員法及相關法律和紀律處分條例規(guī)定執(zhí)行。

例如，某公務員開會睡覺，有紀律處分條例，該怎么處分就怎么處分，與問責無關，不能用問責制代替紀律和法律追究。

從國際慣例來看，問責制屬于政治層面的制度安排，而不是法律層面的制度安排，那些負有決策及政治責任的官員是問責的主要對象，如果隨意變化問責的范圍，就可能造成問責混亂和不嚴肅的后果。

《決策》：《規(guī)定》中對黨政領導干部問責的七種情形和五種問責方式，都做了詳細的規(guī)定。從問責范圍和問責方式上看，有什么樣的特點?

林喆：《規(guī)定》對問責范圍、程序，被問責干部申訴和復出程序等都作了具體的規(guī)定，這是以前沒有的，應該說是很好的，考慮得比較周到。

從問責范圍來看，這七種情形基本上涵蓋了以往實踐中的問責情形，這些年來主要就是針對這些領域進行責任追究。《規(guī)定》還特別規(guī)定對用人失當、打擊報復舉報人進行問責，這是以前沒有被強調和關注的。

另外，我們一直呼吁的，要在問責中建立說明機制，讓被問責干部有說明情況、辯解的機會。此次《規(guī)定》中也有比較詳細的規(guī)定，問責程序比較完整。

關于問責的方式，過去的問責主要是免職、停職和引咎辭職等，但沒有公開道歉。因為《規(guī)定》中問責范圍擴大了，程度有輕重之分。對于那種沒有造成人員傷亡，損失也不是很大的事故，既不能不了了之，直接免職又顯得處分太重，此時就適用公開道歉。

公開道歉作為最輕的一種問責方式，適用于達不到免職程度但必須承擔責任的問責情形。

規(guī)范“低調復出”

《決策》：被問責干部如何復出是爭議最多的話題，《規(guī)定》中第十條，對被問貴干部的復出有三條規(guī)定。這些規(guī)定是否合理?在實際操作中，應當如何理解和執(zhí)行?

林喆：過去被問責干部的復出程序中，存在兩個致命的問題：一方面復出的時間往往很短，一個人改正錯誤，是需要時間的，新的理念肯定不能在短時間內建立；另一方面，復出沒有經過組織程序和民意的考核，沒有公示，這就是官員復出受到民眾包括網民質疑的癥結。

《規(guī)定》中規(guī)定被問責官員一年內不能重新任用，其中特別強調要按照干部管理權限進行審批、征求上一級黨委組織意見等，這可以起到一定的監(jiān)督作用。

我認為關于復出的規(guī)定還應該加上幾條：一，要真正對原有的錯誤有深刻的認識；二，聽取問責官員所在地的黨組和民眾的意見，由人大任命的干部必須有人大常委會重新審議；三，推薦問責干部復出的推薦者必須署名。一旦用人不當可以問責推薦者；四，公示，向干部群眾說明重新任用被問責官員的理由，對于特別重大事故的問責對象，要在媒體上公示，以便接受輿論監(jiān)督。

竹立家：“一年內不得重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務”，即意味著一年之后就可以復出。對于犯了嚴重道德和政治性錯誤的干部，應該不能再進入領導干部崗位，如果這么短時間內就能復出，那問責的嚴肅性就會大打折扣。

有人說某某被問責官員是“學習型”官員或“有能力”，不要浪費人才，這種觀點沒有真正理解問責制的實質。

問責制的實質不是一個人的“才”，而是掌握“公共權力”的官員的“責”。是對“公共權力”的責任與敬重，是對公共利益的負責精神。如果沒有責任心，不能承擔為國家和人民服務的責任，“才”再大沒有用。

辛鳴：這些年來，官員被問責不久之后又重新啟用的情形越來越普遍，頻率越來越快，間隔越來越短。這種現(xiàn)象引發(fā)了社會公眾的普遍質疑，甚至有的民眾說，問責成了避風頭、躲清閑的擋箭牌與護身符。

《規(guī)定》中對干部被問責后復出雖然做出了規(guī)定，但從健康推進問責制的本意來講，還是應該明確一個基本立場與態(tài)度。這就是，對被問責者要有“斬馬謖”決心，一旦被問責，一般不再起用，例外越少越好。原因有三：

_是承擔責任一定要有承擔責任的樣子，只是口頭喊問責，其實什么都沒有失去的問責不是真正的問責；二是官員是黨和國家的寶貴財富，但決非稀缺財富，特別是在當前干部資源充足的情況下；三是被問責的官員離開領導崗位后，還可以進入教育、企業(yè)、社會公益事業(yè)等領域工作，甚至也可以不離開政府，在政策研究部門為政治運行做些咨詢與參謀的工作，這樣有何可惜與浪費?

“問責制”的實質

《決策》：人們常常將行政問責與道德問責、政治問責混為一談，對于問責制的理解也有很多偏差。如何全面、深入理解問責制度?

竹立家：過去主要是行政問責，現(xiàn)在是道德、政治和行政三位一體的問責，其中更重要的是道德和政治問責。甕安事件中當?shù)毓賳T不作為、亂作為，導致事件越滾越大，對黨的形象和政府威信造成重大的負面影響，這就要進行政治問責。

再比如：德國某市規(guī)定，乘坐公交車時必須為60歲以上的老人讓座，而市長本人一次乘車時由于專心看報，沒有注意到身邊站一位老婦人而沒有讓座，結果被一位市民拍照送到電視臺曝光，引起市民不滿，最后引咎辭職。這是典型的道德問責。

問責制的實質就是要“權責一致”，領導干部必須承擔更大的政治、道德和行政責任。

辛鳴：從政治文明發(fā)展的層面看，對官員承擔政治責任與道德責任的要求更高。2007年，山西洪洞縣特大礦難發(fā)生后不久，臨汾市長李天太即被問責。實事求是講，礦難的發(fā)生有著很多的因素，我們很難說這位不走運的李市長究竟對這一不幸礦難有多大的責任。但為什么公眾不僅不同情這位李市長，反而叫好呢?

理由只有一個，現(xiàn)代政治運行，有權必有責。領導干部作為公共權力的擔當者，當他接受這一任命，走上這一舞臺的同時，就意味著要承擔起相應的公共責任，包括在其權力范圍內的全部責任。不能有了成績就是我的政績，出了問題與我無關。這責任絕不僅僅是法律層面上的責任，更是一種政治責任和道義責任。

《決策》：《規(guī)定》的出臺標志著問貴制度化邁出了第一步。要形成一套成熟健全的問責制度，下一步還需要做哪些完善和改進?

林喆：作為第一部問責的法規(guī)，民眾確實非常期待，既符合時代的需要，也符合黨的干部隊伍建設需要。能不能使問責常態(tài)化、制度化，關鍵在于《規(guī)定》執(zhí)行的力度。

《規(guī)定》中也有很多模糊的地方，執(zhí)行中就會有很大的自由裁量權。具體來看，有關復出的規(guī)定顯得比較模糊，復出時問太短。被問責干部深刻反省和檢查的時間，至少需要2-3年。

另外，問責方式中應該加上“降級”這一種。從公開道歉直接到了免職，中間沒有過渡，跨度有點大，在實際執(zhí)行中比較難把握。對于有些事故造成了傷亡但不是特別重大，只公開道歉而不進行其它處分，就顯得問責輕了，這時就可以降級處理。

可以出臺《規(guī)定》的實施細則，對一些模糊的地方做出詳細規(guī)定。在今后的實踐中，也可以慢慢補充修改。

竹立家：現(xiàn)在的問責制主要是體制內問責，下一步要強調體制外問責。問責制度要真正落實，除了體制內問責以外，社會公眾和媒體輿論的監(jiān)督有著不可替代的作用。只有把公共權力攤在陽光下，領導干部才不敢懈怠，才會積極負責。

辛鳴：問責制還是新生事物，制度的形成與完善要有一個過程、甚至是相當長的一個過程，欲速則不達。更重要的是，要理性承認制度本身的局限。制度是要細化，但制度不可能無限細化。

我國各級政府和政府部門之間的職責劃分、權限設定事實上是不清楚、不明確的。現(xiàn)實中的關系不能細化和沒有細化，卻要求在制度設計上得到細化，這只能是癡人說夢。這也就是為什么在問責過程中會出現(xiàn)相關部門相互推諉，誰都有責任，誰又都沒有責任；被問責者具體應當承擔什么責任，模糊不清。

為了不使問責制度流于形式，也為了彌補制度意識的缺失，具有一定自由裁量權的、根據(jù)現(xiàn)場具體狀況臨機決斷的上級部門行政決策問責，是對問責制能切實施行的必要補充。