南京老城南改造博弈

老城南的危局，透射出利益博弈時代的共有難題。而破解這一難題，惟一的突破口仍然是法治框架內的制度創新。

南唐時的街巷輪廓、宋代的古井、明清的建筑和石板路，這就是老城南，南京的根。不過現在這片城市的根面臨著一個選擇：是成片推倒改造，還是作為歷史文物保護?

三年前，16位國字號文保大師和學者上書國務院，懇請立即停拆南京老城南后，溫家寶總理作出批示，拆遷停止。三年后的今天，29位專家學者再次上書呼吁，南京歷史文化名城保護告急，溫家寶總理再次作出批示。

6月5日，住房和城鄉建設部與國家文物局，組成聯合調查組，前往南京調查。18名“上書”代表受邀參加評議，諸多意見直指南京市政府近似“推平式”的舊城改造方案。

政府想加快城市建設，專家想留住老城南的文化記憶，這都沒錯。但在現實中，城市建設的“拆”和文化繼承的“保”成了一對矛盾。事實上，權衡雙方各自立場，其初衷都是希望南京城規劃建設得更好。

那么，我們不禁會追問，為什么城市改造和文物保護會面臨困境和兩難?二者之間是否存有最優路徑?古城保護，城市發展，百姓利益，這三者如何科學統籌?這是一個涉及民生改善、文保尷尬，甚至政治考量的復雜命題。

解讀

改造背后的各方博弈

劉湘琛(湖南師范大學)

南京老城南的改造，以一個獨特的視角展現了多方利益博弈的典型場景。

縱觀媒體的報道，可以發現：作為南京的發源地，對老城南的保護，自上而上形成了由法律、行政法規到地方性法規、地方規章在內的不同層級的規范性法律文件。因此，目前南京市改造老城南，是一項明顯違法的政府行為。同時，在上級領導部門、甚至是總理多次批示的情況下，這一改造項目，也是對上級行政命令的直接對抗，違背了基本的行政管理原則。

一項既違規又違法的“舊城改造”之所以能擁有巨大的能量，屢屢突破重重屏障而公然施行，背后推手無非是“利益”。在老城南保全與否的斗爭中，一方是南京文物保護專家、學者，為保住老城南，不遺余力，奔走呼吁；另一方，是南京市政府，下大決心、大氣力，定要將老城南的改造進行到底。雙方充分動用各自資源，集中展現了各自不同、甚至直接對立的利益訴求間的對抗與博弈。

毋庸置疑，南京老城南具有無以倫比且不可復制的文物價值。南京古城所展現的歷史，不僅是南京人的歷史，更是中華民族歷史的縮影。未曾在戰亂中被催毀，卻在和平時期的“舊城改造”中為被夷為平地，無論有著怎樣的理由和說辭，都無法不令人痛惜!這是無需任何專業知識、僅憑著中國人的常識和良知就能做出的判斷。因而，在專家學者眼中，老城南所代表的金陵古城，僅剩不到100萬平方米，尚不到50平方公里老城總面積的2％，“對于古都的最后這點種子，依法實行‘整體保護’已沒有任何討價還價的余地。”

南京市政府則針鋒相對地打出了“經濟牌”和“民生牌”。在改造動員大會上，南京市政府宣稱，危舊房改造“一舉多得”：改善困難群眾住房條件，拉動內需，拓展城區發展空間，培育新的經濟增長點等等。有南京市建委領導稱，“舊城改造中，南京市是不追求利潤的”，為的是改善民生。在此，爭論文物保護與民生經濟究竟孰輕孰重不易有定論，從某種意義上來說，南京市政府也正是抓住了這一點，試圖謀取強行改造老城南的些許合法性。

南京的老城南改造，表面上看是文物保護與經濟發展、民生改進之間的沖突，實際上折射出當代中國不同部門之間以及中央與地方之間的利益博弈，這才有了文保部門的尷尬。這才有了來自中央的批示被陽奉陰違。

城市改造中的“文化失范”

倪明勝(中共天津市委黨校)

“老城南”作為南京城的根，其文化價值意蘊深遠，但是，隨著多年來舊城改造的持續進行，多片老城區和文化名街已相繼被拆毀，如果這些文化老街繼續被拆除，作為歷史文化名城的南京也就名存實亡了。那么，明知舊城改造，一些老城故居會遭受毀滅性打擊，為何南京市政府還要鋌而走險公布實施“推平式”的舊城改造方案呢?筆者以為，這起拆遷改造引發爭議的事件背后，深藏著這樣一個普遍性的重要定律，即我國目前城市改造建設過程中難以逾越的“文化失范”問題。

所謂城市改造過程中的“文化失范”，簡而言之，是指城市的管理建設和規劃設計缺乏明確統一的指導思想和價值取向，尤其是文化在城市建設和城市改造過程中的評價標準過于多元化，使得城市建設和改造進程陷入被動文化融合的局面和混亂無序的困境。隨著經濟的快速發展，中國的城市化進程提前跨入“彎道趕超期”。然而，由于長期以來對城市文化價值判斷的滯后性和整體認識上的偏差性，城市文化的統一、科學的判斷標準在國內嚴重缺失，在沒有統一規范和明確指導原則下實施開展的城市規劃建設改造，中國的城市化現行模式注定要面臨“文化失范”的困境，城市現代化進程必然會陷入被動、盲目、混亂的局面。

當前，各大城市正緊鑼密鼓的上演著轟轟烈烈的“造城運動”。從都市風貌到景觀建設的瘋狂復制，膜拜的是最現代的城市建筑群，而那些歷史文物、文化名街、名人故居在“時尚”的設計者眼中，似乎成為“城市建筑垃圾”。隨之，在城市翻新和拆遷改造的過程中，那些具有深刻的歷史文化意蘊的古建筑群總是“在劫難逃”，相繼遭到摧毀，無數具有地方傳統風味的文化名街也由此消失。

不難發現，城市改造建設過程中的“文化失范”，在市場經濟領域會逐步演化為泛經濟化的文化判斷標準。而在這一原則和標準的導向下，城市的遠景規劃和方案設計會更加唯理至上和唯利至上。由此，這種“文化偏執”指向下的“造城運動”，使得任何城市在趨同現代化的進程中，都無法擺脫城市現代化概念的特有標簽，從而陷入城市景觀狂熱復制、瘋狂克隆的怪圈，使得原有的城市個性和文化特色喪失殆盡。

目前看來，城市改造建設過程中的“文化失范”，其帶來的負面效應至少表現為以下三個方面：首先，城市改建過程會更加商業利益化，交織在一起的一方是迎合了地方政府滿足政績工程的私利需要，另一方是極大地滿足了地產開發商造“城”牟利的需要。城市改造建設在各方“功利算計”的背后，形成的是強勢集團更加鞏固的商業性利益鏈條。其次，一味照搬西方文化理念，陷入城市克隆和景觀復制的尷尬境地，使得城市文化評判標準的徹底迷失，造成城市改建過于貪大求新，城市建筑文化垃圾充斥泛濫。最后，城市的傳統個性和魅力價值在改建過程中逐步消解，舊文物和文化老城區遭到滅絕性破壞，機械化和程式化的城區建設，使得城市特有的風貌和記憶全部被打磨。

由此，當前中國的城市改建應由傳統意義上的單純追求街區擴建翻新走向城市的文化反思階段。在城市改建過程中“文化失范”下的評判標準的缺失，傳統文物和古城文化老街遭到毀滅性破壞日漸加劇的情形下，城市改建者們的短視行為、城市文化評判標準如何歸位、快速城市化進程與文化保護如何實現平衡，這些都應該成為當前需要認真反思和研究的時代課題。

縱深

博弈時代的體制難題

劉湘琛(湖南師范大學)

利益博弈時代的到來，是市場經濟和社會結構分化作用的結果。當市場成為資源配置的基本機制時，利益的分配主要不取決于國家意志，而取決于市場和社會中的利益博弈。同時，社會的分化也在加深，不同的利益訴求和利益群體開始形成。這種利益分化與利益博弈本是多元社會的必然結果，正是在這樣的博弈中，社會達到利益重新整合、高效分配的目的。但從本案例看來，在當前的中國社會，要使博弈健康進行，有兩個體制性問題是必須指出并引起重視的。

首先，必須在法治的框架內，構建制度化的利益訴求表達機制以及利益分配的民主參與機制。在當前缺乏制度性的利益訴求表達渠道、制度性的利益分配民主參與途徑的特定背景下，中國社會的利益博弈，在整體上還處于無序狀態，極易演變為強勢一方借“民生”、“經濟”之名對弱勢群體資源的非法剝奪。

在老城南改造中，老城南的原住民是利益被直接剝奪的一方，卻始終無力發出自己的聲音，無法獨立參與其中的利益博弈。為贏得舊城改造的合法性，南京市政府大打“民生牌”，以原住民的代言人自居。但是，只要看到老城南改造后將建成“高檔江南園林別墅”、“別墅TOWNHOUSE”等高檔別墅會所，這些市價不少于每平方米三、四萬元的別墅、公寓，顯然并不是為原住民而修建的。另一方面，29名專家在呼吁書中已經提出了古都保護和原住民民生改善“雙贏”的現實可行的方案，卻不能被政府采納。由于缺乏利益表達的有效表達途徑，這一場博弈從一開始就是強勢過強，弱勢過弱，即使有專家學者、中央政府的介入，但原住民的利益也只是在文物保護的大前提下被順帶提及。

第二，利益博弈中如何確保政府的超越性與公正性?以市場和社會為框架的利益博弈，其前提必須是政府的中立。政府一旦成為有著明確訴求的一方利益主體，其擁有的強大資源與能量將導致整個博弈的失衡。

老城南改造中，誰將是最大的受益方?天價的房地產價格已經使隱在幕后的房地產商浮出水面。而與其在利益上緊密相聯的，無疑是南京市政府。一份來自中信建投的內部分析文件顯示，南京市土地出讓金收入在其總財政收入中高達61％，而這一比例北京是29％，上海是20％。這就意味著，若房地產市場低迷，則南京市財政收入的最重要來源將遭受巨大損失。正是這一點，將南京市政府與房地產開發商的利益捆綁在一起。這恰恰能夠解釋南京市政府在老城南改造中的急功近利和一意孤行。

因而，要保證博弈的公正，必須有效剝離權力的不當介入。而這一點，正是當前規范中國利益博弈的難點所在。正如本案例所顯示的，真實的情況是，整個社會和市場面對權力的無力。在某些情況下，只有引入更大的權力干預才能遏制利益博弈中不當使用的權力，從而導致對權力更深層次的依賴。

老城南的危局，透射出利益博弈時代的共有難題。利益訴求、利益群體的分化，強勢群體的產生，加大了社會公平、社會和諧目標達成的難度。而破解這一難題。惟一的突破口仍然是法治框架內的制度創新。