地方國庫現金管理運作模式探析

一、當前推行地方國庫現金管理面臨的困難

(一)地方財政預算編制與執行不夠合理，影響國庫庫存優化管理的前瞻性和穩定性

在預算編制方面:首先，地方財政部門預算不夠科學，許多地方財政尤其是基層財政還沒有實現完全意義上的部門預算，較多依靠歷史經驗和政府部門的指導性意見制定本年財政收支數，不能運用數理模型來對本年財政收支進行科學預測;其次，預算編制時間的滯后性較強，預算計劃往往要當年的第二季度發到各個部門手中，國庫部門在此期間無法根據預算計劃對庫款支撥業務進行審核，僅依據財政部門的“臨時計劃”執行，其財政安排的隨意性較大;再次，地方預算編制中的專項資金安排較多，項目進度也較模糊，在一定程度上造成了地方財政安排的隨意性。在預算執行方面，預算收支項目進度不均衡。由于預算收支項目多，在執行時間和進度上不可能完全一致，導致預算實際執行數和計劃數存在一定差異，進而使庫存資金大幅波動。

(二)地方政府融資活動不規范，影響著國庫現金管理的規范性

我國一直不允許地方政府直接進行融資活動，但目前的實際狀況是各級地方政府都通過不同渠道進行了融資，如通過成立政府控制的企業進行融資、承諾支出以及直接借款等。這些融資活動是在沒有明確規范的情況下進行的，形成了地方政府的實際債務，而且債務收入的現金流量沒有納入政府財政的管理，更沒有納入國庫管理，使地方政府的財政狀況處于不確定的狀況，很容易導致財政風險。

(三)地方政府具有較強的投機動機，影響著國庫現金管理的收益性與安全性

國庫現金管理是將市場性原則引入非市場性的公共財政領域的一項活動，如果運用不當，其結果可能導致政府行為的異化。地方政府在現金管理中，往往只追求單一的效益目標，具有較強的投機動機，再加上地方政府控制和抵抗風險的能力較弱，很容易發生投資失敗、出現巨額損失的現象。

(四)地方政府開展國庫現金管理的基礎條件不夠完善，影響國庫現金管理的有效性

首先是國庫單一賬戶體系建立問題。從國外的經驗看，完善的國庫單一賬戶制度是國庫現金管理的重要基礎之一。但是目前這項制度的改革在一定程度上、在部分地區還浮于表層，多重設置賬戶、財政資金分散收付、大量資金沉淀在眾多賬戶上等現象大量存在，真正意義上的國庫單一賬戶體系的形成還有待時日，勢必會影響國庫資金的高效運作。其次是電子技術手段不足，影響國庫庫存優化管理的及時性。目前我國銀行體系已經建立了比較完善的電子聯行網絡系統，國庫系統也在進一步推行電子化。但是，從總體上看，計算機應用水平還有待于進一步提高，特別對于縣(市)而言，財、稅、庫、行之間的聯合信息傳輸網絡尚未完全構建起來，國庫收入、撥款與退庫尚未完全實行電子化，從而影響國庫庫存管理的及時性。

(五)國庫現金抵押品質量問題，影響國庫現金的安全性

能否保證地方國庫現金及時擁有優質客戶的金融資產作為抵押品，是決定地方國庫現金管理順利開展的一個重要前提。中央國庫現金管理規定，為保證資金安全，國庫現金管理存款銀行在接受國庫存款時，必須以可流通國債現券作為質押，質押國債的面值數額為存款金額的12%。實行地方國庫現金管理，可效仿國庫現金管理的做法，但商業銀行分支行常常缺乏足夠的、優良的質押品，來保證國庫現金存款的絕對安全。因此，如何選擇抵押品種類、如何管理抵押品成為地方國庫現金管理的又一難題。

二、地方國庫現金管理運作模式的具體設想

目前我國中央國庫現金管理制度框架已初步建立，地方國庫現金管理運作應充分借鑒其操作思路，結合地方實際，遵循安全性、流動性和收益性原則，逐步、穩健、適度地開展。

(一)操作主體的選擇上宜地方分散操作試點

由地方分散操作，庫存資金在地方運作，一方面符合地方政府的意愿，有利于調動地方政府的積極性，得到地方的支持;另一方面，有利于把握最佳操作時機，提高資金的運作效率，有利于貨幣管理部門更準確地監測其流動性。分散操作也應循序漸進，首先在全國先建立改革試點，可選擇條件較成熟的省級或者地市級財政開始試點，逐步積累經驗，再有效擴大運作范圍和領域。待時機成熟，再逐步過渡到上收中央集中操作。

(二)盡快建立國庫現金流和國庫庫存余額的預測機制

準確預測現金流，進而確定國庫庫底資金最低安全額，以確保財政支付需要，是開展國庫現金管理的前提。國庫現金流預測的準確性和及時性對國庫現金管理操作的績效有很大影響。目前我國還沒有較為成熟的國庫現金流預測系統，只有一些零散粗略的預測，對國庫最佳庫存資金的判斷大都建立在經驗基礎上，使得這種判斷缺乏科學性。我們應該積極借鑒西方國家現金管理的先進經驗，首先是各個收支部門向國庫預測部門報送各自的計劃和預測，比如支出部門每個工作日開始時向國庫部門報送用款計劃，稅務、海關等收入部門要向國庫部門報送收入預測。其次，由國庫預測部門將收集到的數據進行匯總處理，并結合預測期預算安排、歷史數據變化規律等，運用統計模型綜合分析得出預測結果和國庫收支差額變化情況;這種現金流預測應包括每日、月度和年度預測，而且所有的預測都進行滾動更新。再次，按照確保國庫及時支出、以及滿足國庫最低現金余額的要求，結合國庫收支差額變化預測情況，對預測期間政府借債和現金管理操作需求進行預測，使預測期國庫現金余額控制在目標范圍之內;在預測期結束后，要比較實際發生數據與預測數據的差異，尋找差異原因，改進預測方法，并更新下階段預測數據。

(三)選擇適宜的操作方式

近期內，地方國庫現金管理宜主要采取商業銀行定期存款方式。這種方式下，收入較穩定、安全性較高，利率大小與期限長短成正比，一般情況下收益高于其他形式商業銀行存款。另外，受預算收支計劃和轉移支付的影響，國庫年底往往會呈現集中支付的現象，或者在出現突發事件時，需緊急支付，國庫現金流出量較大。為有效應付緊急支付，還應選擇一些靈活方式如單位通知存款等。

從長遠來看，待條件成熟時，應積極拓寬地方國庫現金運作投向:一是委托中央庫進入貨幣市場進行短期投資;二是發行國庫現金債券;三是委托金融機構運作。

(四)地方國庫現金管理應當具有各類豐富的抵押品

目前，可供選擇的抵押品種類有央行票據、開發銀行債券、鐵道部債券、商業銀行次級債券和高信用等級的中央企業債券，以及國際金融公司、亞洲開發銀行等國際金融組織在國內發行的人民幣債券等。隨著我國金融市場的深化和信用評級制度的逐步完善，國庫現金抵押品范圍應當予以進一步擴大，其種類應當進一步增加，相應地需要建立抵押品管理和動態監控系統。

(責任編輯 代金奎)