國外問責的制度與實踐

晚近，政府問責如何從“風暴”走向“制度化”及其制度建設，正在成為公眾、媒體、學界和政府關注的焦點。在政府問責方面，國外尤其是西方發達國家，已經建立了比較健全完善的制度體系，形成了比較豐富成熟的運作機制，也具有良好的民主憲政的問責環境。就此而言，國外政府問責的制度及其實踐，可以為我們政府問責的制度化、程序化和法治化，提供不少有益的參考和借鑒。

議會機關的問責和競爭政黨的問責是政府問責的核心

在現代民主代議制國家，議會是民主政治的核心，也是政黨政治的核心。議會不僅是立法機關，更是監督機關，也是重要的問責機關。議會問責的內容極其廣泛，議會問責的形式也多種多樣。競爭政黨也主要是通過議會而對執政黨和政府進行監督問責，但是，獨立議會監察專員制度除外。

首先，議會可以通過各種議會審議的形式，對政府的財政、人事、內政、外交等各種重要事項監督問責，這是議會問責最通常的情形。一提起問責，人們往往就會聯想到，出了什么事故，因此，應該有人承擔責任，尤其是引咎辭職。這是一種很狹隘的理解。其實，問責的目的在于確保政府及其官員的一切權力運作和一切行為決策都能夠符合民主憲政原理。例如，2008年以來，美國小布什政府提出的7000億美元的救市法案，奧巴馬政府提出的8000多億美元的救市法案，都是經由眾參兩院審議通過，才以正式生效的立法形式得以實施的。對此，人們通常認為，發生了這么嚴重的金融危機，政府當然有義務采取緊急措施救市，也當然有權力動用公共財政救市，議會如此監督問責豈不延誤救市時機?實則不然，越是危急時刻，政府權力越是容易疏于監督，因此，也就越是需要健全在審慎基礎之上的快速高效的應對舉措。

其次，議會也可以通過質詢、調查、彈劾和信任表決等形式，對于政府及其官員是否失職乃至是否應該辭職，進行事后的監督問責。在這方面，因為政府官員的政治丑聞，因為政府處理特定事務不力，政府官員辭職的事例屢見不鮮，政府集體辭職的情形也時有發生。在議會制的國家，政府通常由議會產生，對議會負責，如果失去議會信任，政府要么集體辭職，要么解散議會，重新舉行大選。在總統制的美國，政府也同樣受到國會的質詢、調查和彈劾形式的監督問責。例如，在“檢察官門”事件中，美國司法部長阿爾伯托·岡薩雷斯，因為在2006年底沒有明確理由地解聘了八名聯邦檢察官職務，而涉嫌受命于白宮共和黨政府干涉司法獨立，在接受國會參眾兩院調查時沒有給出合理解釋，導致民主黨議員和部分共和黨議員要求他辭職。于是，岡薩雷斯在2007年8月27日宣布引咎辭職。2008年12月，在“富通門”事件中，比利時政府為了促成因巴黎銀行收購陷入困境的富通集團在比利時的股份，而被指控企圖干涉司法公正，并且遭到議會調查，隨后，首相萊特姆向國王阿爾貝二世遞交政府集體辭呈，得到國王批準。就議會彈劾問責而言，美國歷史上三位總統，包括約翰遜總統(因為違反官員任職法等罪名)、尼克松總統(因為“水門事件”之中阻撓司法等罪名)和克林頓總統(因為性丑聞事件之中做偽證等罪名)，遭到國會彈劾的案件，可為典型例證。人們通常認為，西方發達國家都是實行“三權分立”體制，其實不然。西方國家多數實行的都是議會、執政黨和政府協調一致的議會制，只有美國實行的是真正的“三權分立”的總統制。但是，無論在哪種體制之下，議會對政府的監督問責卻是真實存在的。

此外，許多國家設立了擁有獨立監督問責權力的各種類型的議會監察專員，議會監察專員不受黨派之爭的干預，獨立受理民眾對于政府和其他公共機構及其工作人員不當行為和違法行為的書面申訴乃至其他類型的公眾申訴。獨立監察專員尤其是議會監察專員被喻為“人權和憲政的衛士”和“人民的欽差大臣”，他們通過行使獨立的調查權、控訴權、建議權、批評權和曝光權，確保公民和公眾的憲法權利和正當利益不受公共行政行為的不當或違法侵犯。瑞典的議會監察專員制度最為典型。目前，瑞典議會設立了四名獨立監察專員，受理任何遭受政府侵害的公民申訴，這四位監察專員分工不同而且相互獨立，他們由議會選舉產生，但是，不受議會干預，更不受政府干預和法院干預，行使獨立監督問責權力，主要處理公眾對政府部門或公務員的各類投訴，每年大約能夠受理6000宗公眾投訴。人們通常認為，公眾信訪投訴只是法治不健全的國家才有的特色制度，其實不然。即使是在發達的民主憲政國家，真正獨立公正的議會監察專員制度也仍然具有民主的議會監督、政府的內部監察和獨立的司法監督所不具有的獨特的重要價值，而且，未來的發展趨勢將會越來越是如此。

新聞媒體的問責和社會公眾的問責是政府問責的基礎

按照民主憲政的邏輯，人民才真正是國家的主人。議會、政府、政黨、司法機關都不過是民主代議制之下為了保護個人權利和人民權力的制度形式。議會問責、政黨問責、司法問責、政府內部的自我問責，最終也都是選民問責和人民問責的制度表達。因此，人民通過行使民主憲政的憲法權利，尤其是知情權、表達權、參與權和監督權，監督政府，問責政府，才是政府問責的最終目的和終極源泉。就此而言，可以說，新聞媒體的問責和社會公眾的問責是政府問責的基礎。

首先，各種新聞媒體，包括報紙、廣播、電視、互聯網和出版社，可以基于信息自由、新聞自由、出版自由，獨立、客觀、公正地報道事實真相，發表評論文章，刊發讀者來信，組織專題研討，監督政府，問責政府，引發和回應公眾輿情，推動和施壓政府問責。例如，當年就是因為美國“深喉”——聯邦調查局前副局長馬克·費爾特提供線索，《華盛頓郵報》的年輕記者鮑勃·伍德沃德和卡爾·伯恩斯坦一起撰寫系列文章予以揭露報道，才促使竊取民主黨文件和竊聽民主黨的“水門事件”浮出水面，并且促使美國國會啟動對于尼克松總統的彈劾調查，最終迫使美國總統尼克松辭職。在最近爆出的英國下議院議員“騙補門”丑聞之中，據稱，一位私人保安公司老板搞到了英國議員們過去四年里申報提交的公款費用報銷詳情，托人先后向英國各大報紙兜售這份信息。于是，先有《星期日快報》違反承諾私自披露了英國內政大臣雅基·史密斯報銷丈夫看成人電影費用的丑聞，后有《每日電訊報》購買全部信息，并且率先披露布朗政府內閣半數成員利用下議院公款報銷規定的漏洞，以各種名義騙取額外補貼，其中包括布朗本人。在媒體報道和公眾壓力之下，下議院議長宣布辭職，成為英國三百年來第一位被迫辭職的議會議長，隨后，多名內閣大臣也先后宣布辭職，于是，導致布朗的工黨政府陷入政治危機。實際上，根據各國政府問責的實踐經驗來看，其他各種形式的政府問責通常都是在新聞媒體的引發、推動和施壓之下才得以實現的。被喻為“第四種權力”和“民主的看門狗”的新聞媒體，不但是一種獨立的問責形式，更是其他各種問責形式的重要推動力量。

其次，社會公眾，包括公民個體、社會群體、非政府組織以及其他各種公民社會組織，可以基于言論、集會、結社、游行、示威等各種表達自由和政治自由，以及知情權、表達權、參與權和監督權，通過各種形式的公益表達和維權活動，監督政府，問責政府，推動新聞媒體報道，推動其他各種形式的政府問責。1994年10月，韓國漢城(首爾)的圣水橋年久失修而垮塌，造成三十多人死亡、二十多人受傷，隨后，七名市政官員被捕，市長被免職，總理李榮德向國民道歉，向總統提出辭職，韓國總統金泳三也發表電視講話，就此事件向全體國民道歉。2008年2月11日凌晨，位于韓國首都首爾市中心，擁有六百多年歷史的崇禮門整座木制城樓被大火燒毀，2月12日，韓國政府文化財廳廳長宣布為此承擔責任并且引咎辭職。2008年6月，由于美國牛肉進口協議引發韓國民眾反對者大規模抗議風波，韓國總理韓升洙6月10日向總統李明博提出內閣成員集體辭職，以此承擔在國內引發政治危機的責任。2009年5月23日，曾被譽為“反腐先鋒”的韓國前總統盧武鉉，因為身陷腐敗丑聞和司法調查，無法面對制度問責和道德壓力，決然選擇了跳崖自盡。可以說，這些事件主要都是社會公眾的輿論壓力和道德壓力引發的政府問責事件。社會公眾及其道德輿論，為各種形式的政府問責提供了重要的民意基礎。

總之，無論是基于“權為民所授”的邏輯，還是基于“權力容易濫用”的經驗，政府及其官員的權力及其行使都必須有所問責，亦即，有所說明，有所交代，有所調查，有所追究。國外政府問責的制度及其實踐經驗表明，切實有效的政府問責之道，主要還是在于各種問責機制之間的良性互動，尤其重在異體化的和制度化的民主問責和對下問責。■

編輯:盧勁杉lusiping1@gmail.com