區域治理體系構建研究

一、我國推進區域治理的必要性

(一)全球視角：市場失靈—政府失靈—治理的演變

20世紀30年代以來，奉行自由主義市場經濟模式的國家經歷了席卷整個資本主義國家的經濟大蕭條。這些國家開始認識到市場并不是萬能的，存在著“市場失靈”。此后這些國家的政府開始介入經濟發展，通過政府的干預行為來克服自由主義市場經濟的弊端。與資本主義陣營對立的社會主義陣營采用集權式的政府管理，東亞經濟的騰飛似乎向世界宣布：政府管理模式才是唯一可行的模式。但是20世紀90年代以來，隨著蘇聯的解體、東歐劇變以及東南亞金融危機的爆發，西方福利國家內部也出現了管理危機，職能擴張、機構臃腫、服務低劣、效率低下，財政危機遍布各國，社會分裂和文化分裂的現象，政府神話宣告失敗。“政府失靈”也同樣存在。

在這樣的背景下，治理理論作為既重視發揮政府的功能，又重視社會組織群體勢力相互合作、共同管理的方式和理念，首先在西方發達國家登上了歷史舞臺，這個新的調節機制就是治理理論的網絡管理體系。

(二)中國視野：政府失靈一市場失靈的出現

新中國成立以來，我們學習前蘇聯模式，實行政府高度集權的管理模式，經濟獲得了飛速發展。但是在經歷了“十年動亂”之后，新中國的社會經濟體系遭到嚴重破壞，隨之進行了轟轟烈烈的經濟體制改革，從計劃經濟向市場經濟過渡。在大力發展市場經濟的同時，也進行了一系列行政管理體制改革，逐步向地方政府放權，這極大地提高了地方政府發展經濟的積極性。在“行政區經濟”運行模式下，我國的經濟獲得了飛速發展，取得了舉世矚目的成就。一時間，市場經濟萬能的思想迅速成為主流。自90年代初的經濟泡沫消退以后，生產能力過剩、市場疲軟已成為制約中國經濟發展的主要因素，如何刺激消費成了中國經濟的一個主題。與此同時，區域差距、城鄉差距、收入差距逐漸擴大，各種社會問題也隨之而生，政府的調控能力受到了極大的制約。也就是說，在我國從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，出現了政府和市場的雙重失靈現象。

(三)區域視域：區域治理的產生

隨著我國經濟的騰飛和市場經濟體制改革的不斷推進，我國區域經濟獲得了飛速發展。長三角、珠三角和京津冀三大經濟區2006年的GDP已經占到全國經濟總量的47％。區域經濟的發展遵循其自然規律，它是一種開放的體系，以橫向經濟聯系而形成的區域。在行政區經濟的影響下，我國的地方政府形成了以行政轄區為范圍的經濟體系，其作用方式是自上而下的行政命令形式。區域經濟發展的自然規律(橫向聯系)和行政區經濟運行體系(縱向運行體系)的矛盾日益突出，產業同構、環境污染、土地過度開發、基礎設施重復建設等大量問題難以在現行模式下得以解決。這就要求我們必須打破現行的管理體系，創建新型的制度體系，以適應區域經濟發展的規律，為區域發展提供制度保障。解決這種矛盾客觀上要求我們尋找“第三條道路”。

二、區域治理的由來

(一)區域

最早研究區域的學科是地理學。地理學把區域作為地球表面的一個地理單元，認為整個地球是由無數區域組成的。經濟學把區域理解為一個在經濟上相對完整的經濟單元，將區域視為由人的經濟活動所造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。美國著名區域經濟學家埃德加·M·胡佛給出的定義：“區域是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為應用性整體加以考慮的一片地區，而所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析”。政治學一般把區域看作國家實施行政管理的行政單元。

不同學科對區域的理解和研究的側重點是不同的，但是不論何種理論都關注區域的空間性和整體性，區域是基于研究目的和研究對象的不同而進行不同的定義和劃分的，區域治理中的區域既可以是地球表面一個連續的地理單元，也可以是不連續的地理單元。總之，區域治理中的區域可以理解為基于一定的自然、經濟、社會、政治、文化等因素而聯系在一起的地域。

(二)關于治理

英語中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要指控制、指導或操縱。傳統意義上。“governance”與“government”、“governing”的含義區別并不大。但是，自20世紀80年代以來，伴隨著經濟全球化和后現代哲學的提出，“govemance”的內涵發生了巨大的變化。當代“治理”概念及治理理論被作為一種闡釋現代社會、政治秩序與結構變化，分析現代政治、行政權力構架，闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系。

關于治理有多種定義，其中全球治理委員會(Commission on GlobalGovernance)的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的和個人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

對于治理，有許多不同的定義，但是多元化、多中心、網絡化，各種力量的參與，協商與談判等思想是各種治理定義的共同特征。區域治理中的治理不能被縮減為某種國家體制，或者政治制度，它不是簡單的政府管理體制的延伸，更不能簡化為良好的區域公共管理技術。它包含法律、權利、政治、體制、行政的概念，甚至在內涵和外延方面走得更遠。治理的定義應當更廣泛：這是一種社會調節的藝術，其目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范社會的各種活動，以保證社會的生存、團結和發展，以及社會與生態的平衡，最大限度地增進公共利益。

(三)區域治理

基于以上分析，筆者認為區域治理是在基于一定的經濟、政治、社會、文化和自然等因素而緊密聯系在一起的地理空間內，依托政府、非政府組織以及社會公眾等各種組織化的網絡體系，對區域公共事務進行的協調和自主治理的過程。

三、區域治理的體系

(一)區域治理的主體——區域利益相關者(誰來治理?)

1 政府：區域治理的主體力量之

中央政府：區域治理的指導者和監督者。中央政府是一個活動范圍及于全國的行政機關，在整個社會管理體系中，中央政府處于最高也是最核心的地位。在我國，中央政府與地方政府是直接領導的關系，因此，區域的發展是中央政府較為關心的問題，中央政府對區域的作用和影響也日益深遠。在我國特殊的政治體制背景下，中央政府將不可避免地直接參與到區域治理中來。推進區域治理不僅需要中央政府的協調和指導，也需要中央政府的政策支持。

地方政府：區域治理的主要決策者和執行者。在區域治理體系中，地方政府是最重要的力量。區域是由地方政府直接管轄的地域組成的，區域的發展與地方政府休戚與共。在行政區經濟運行時期，地方政府是一個地區利益的代表，各種壁壘、封鎖、重復建設的直接原因之一就是經濟利益的驅動，本轄區的利益是地方政府最為關注的問題。因而，區域治理體系離不開這個主體的參與，同時在我國現行的政治體制中，地方政府是區域治理體系中權力最大、掌握資源最多、對區域治理影響最大的主體。

2 市場：區域治理的主體力量之

企業通常是以利潤最大化為目標的，它們參與區域治理的目的主要是期望在稅收和政策方面獲得一定的優惠，而且通過參與區域治理，可以與社會各界溝通，樹立良好的公眾形象，降低企業的運營成本。此外，很多企業的經營活動早已跨越了行政區劃的界限，在行政區經濟運行時期，它們的跨行政區經營活動受到了極大的影響，因此，企業是區域治理的積極參與者。

在所有的企業中，小企業數量眾多，經濟實力弱小，多是在一個行政區內進行生產和經營活動。它們在區域治理中所發揮的作用較小，更多是服從和執行既有規章制度；國有企業與政府之間有著密切的聯系，有時企業領導人本身還擔任一定的政府職務，有一定的行政級別，他們大多是政府任命的官員，因此，國有企業對政策的制定有很大的影響力。

3 社會：區域治理的主體力量之

非營利組織。從世界范圍來看，非營利組織已經成為世界各國政治生活中不可缺少的力量。它們處于政府與企業之間的制度空間，以彌補政府和市場的不足。非營利組織可以分為公民社會團體和社區組織兩大類。社區組織反映的是一定空間上的居民的共同利益，這些利益往往是因為空間的接近而產生的：而公民社會團體是根據組織的性質而形成的共同利益，這些共同利益一般與空間沒有關系，成員之間也不需要在空間上相互接近。

世界發達國家，如歐美的非營利組織眾多，影響力大。它們代表各種利益群體與政府和其他社會力量進行溝通和談判，已經成為各國政治生活中重要的一極。但是在我國，非營利組織的發育還十分欠缺，這些組織不僅數量較少，而且治理的意識和能力都比較差。在京津冀區域，公民社會團體主要包括各種行業組織、公益組織等。社區組織則主要是各種居民、村民委員會、業主委員會等。隨著社會經濟的發展，這支力量必將會壯大，成為影響區域治理的重要力量。

居民。在大多數情況下，居民并不是直接參與區域治理的。他們主要通過投票選舉參與到區域治理中來。而且，對于那些居民直接參與成本不大的事務來講，應該鼓勵居民的直接參與，這樣既可以增強居民的治理意識，提高居民參與治理的能力，也可以獲得更多的認同和支持，有利于形成區域意識。

(二)區域公共事務：區域治理的客體(治理什么?)

區域治理是區域利益相關者采取合作的方式共同解決涉及區域公共利益的事務，也就是說，區域治理涉及的是區域共同利益的區域公共事務。區域治理究其本質來講是一種提供公共品的過程。這一公共品可以是某種物品，如某一群居民決定共同出資修某一地段的公路：也可以是某種服務，如某一社區的居民決定共同出資請保安來提供安全服務；還可以是某種制度安排，如受到河流污染影響的各行政轄區達成某種協議按一定的分擔比例共同提供一種污染處理設施。

這些問題也是我國推進區域治理應重點考慮的問題。但是在我國推進區域治理時，可以采取從易到難、逐步深入的方式，先從最容易形成共識和見到效果的領域做起。如在京津冀區域內三方合作進行交通基礎設施建設，這就是一個良好的切入點。當前我國區域治理中迫切需要協調解決的是區域基礎設施、道路交通網絡，區域經濟協調發展以及生態環境治理和保護這三個方面的問題，在推進區域治理時優先解決這三個方面的問題，待取得成功的經驗之后，再運用到其他公共事務的治理中去。

(三)運行體系：區域治理的載體(如何運行?)

區域治理是一項系統工程，要實現區域治理，首先必須建立一定的組織。因此，區域治理組織結構的設計——區域治理結構就成為研究的一大主要內容。區域治理結構就是通過區域治理組織的結構設計所形成的組織內部利益相關者之間的制衡機制。它通過決策機制、監督機制、激勵約束機制和自我調控機制等來規范不同角色的權利和責任，也就是權力的分配與支配機制。不同的區域、不同的區域公共事務要求相應的區域治理組織來實施治理，必須進行不同的治理結構的設計，這就體現出區域治理的多中心、多層次、自組織的特性，西方國家的區域治理是在成熟的市場經濟基礎上發展起來的，有完備的法律體系作為保障。而我國有關的區域法規還遠不成熟，急需制定區域治理的法律法規，為區域治理提供法律保障。而且，我國民間中介組織的缺失以及缺乏社會公眾的參與是影響區域治理的一大障礙，因此，必須積極培育各種中介組織、吸引社會公眾參與。形成多層次、多中心、網絡式的區域治理體系。

(作者單位：中共天津市委黨校理論經濟學教研部)