淺析農村政策性金融的問題和出路

摘要：在城市化、市場化程度較低的發(fā)展階段，農村經濟和社會的建設離不開政策性金融的支持。近幾年來，農業(yè)發(fā)展銀行改革取得了一定的進展，但仍存在不少問題。本文在深入分析農村政策性金融的必要性和問題的基礎上，對我國農村政策性金融的出路提出政策建議。

關鍵詞：政策性金融 改革 出路

一、農村政策性金融的必要性

政策性金融是為配合國家特定的經濟與社會發(fā)展戰(zhàn)略而進行的資金融通行為，以政策性和優(yōu)惠性為特征，服務于國家特定的產業(yè)政策和社會發(fā)展目標，承擔著政府賦予的特殊的經濟和金融職能，不同于一般意義上的金融中介機構，是一種基于戰(zhàn)略高度的金融制度安排。與商業(yè)性金融以利潤最大化為宗旨不同，政策性金融追求的是項目的社會合理性。

政策性金融與財政有顯著不同。財政資金投入是屬于收入再分配和公共產品的范疇，其重要特征是“無償性”。例如，當前我國各級財政對農村地區(qū)投入的著力點主要體現在保障型、補償型項目方面，如支持農村義務教育、農村五保供養(yǎng)和最低生活保障、農村公共衛(wèi)生、新型農村合作醫(yī)療等社會事業(yè)發(fā)展，逐步實現城鄉(xiāng)間公共服務的均等化以及加大包括糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等在內的農業(yè)補貼力度，增加農民收入。另外，農村河道治理、防災體系建立以及農業(yè)科技投入等本身不直接產生經濟效益但具有巨大社會效益的項目建設也是財政資金投入的對象。而政策性金融的基本特征是“有償性”，為此，政策性金融主體的內部治理結構和運行規(guī)則。是明確地按照企業(yè)運作模式來構建的。

在城市化、市場化程度較低的發(fā)展階段，農村金融體系的建設離不開政策性金融的支持。農業(yè)基礎設施的準公共產品性質，決定了其在消費過程中存在著“搭便車”和“外部性”等問題，市場機制難以發(fā)揮作用。鑒于農業(yè)基礎設施投資回收期長、收益率低、風險大等不利條件，以提供短期貸款為主的商業(yè)性金融不愿涉足。基層的農村金融機構雖比較熟悉本地區(qū)的情況，信息不對稱程度較低，但是融資能力比較薄弱。對于一些大型農業(yè)基礎設施無能為力。而政策性金融是一種較好體現國家政策意圖的金融制度安排。

當前，我國農村政策性金融的主體是農業(yè)發(fā)展銀行。近幾年來，農業(yè)發(fā)展銀行在貫徹落實糧食最低收購價政策，鞏固傳統糧棉油收購貸款業(yè)務的同時，拓展農業(yè)產業(yè)化經營和農業(yè)農村中長期信貸業(yè)務等商業(yè)性業(yè)務，取得了較大的進展。但由于改革未到位，仍有很多問題困擾著其戰(zhàn)略布局和長遠發(fā)展。為此，必須進一步探索農村政策性金融的問題和出路。

二、當前農村政策性金融存在的問題

(一)職能定位不清晰

一是農村政策性金融業(yè)務范圍偏窄。當前，對農業(yè)政策性銀行的改革方向，是堅持政策性金融還是進行商業(yè)化轉型存在較大爭論。這種爭論影響了農村政策性金融的改革步伐，導致農發(fā)行政策性業(yè)務仍主要集中在糧棉油收購儲備貸款上。隨著糧油購銷體制的改革和市場的變化，農發(fā)行政策性業(yè)務范圍日益狹窄，沒有充分發(fā)揮其作用。

二是農業(yè)政策性金融與商業(yè)性金融混合運作，不利于風險控制。2004年以來，農發(fā)行獲準開辦了農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款和農業(yè)科技商業(yè)性貸款業(yè)務，且商業(yè)性貸款比重逐年擴大。但農發(fā)行的體制改革沒有跟上，風險控制能力薄弱，隱患較大。同時，政策性和商業(yè)性業(yè)務混合運作，從業(yè)機構可能將商業(yè)性業(yè)務的部分虧損轉嫁到政策性業(yè)務上來。

三是資金運用短期化，與政策意圖背道而馳。新農村建設需要大量的長期資金投放在基礎設施方面，但在實際中，農村政策性金融機構中長期貸款發(fā)展不足。不能滿足農村基礎建設的需要，資金供求矛盾突出。

(二)企業(yè)化運作機制未成形

一是經營觀念尚未真正轉變。由于基層行資金管理在相當長的時期內一直采用計劃調撥方式，導致其在思想觀念轉變上滯后，缺乏核算意識和自主經營意識，不能積極主動地拓展業(yè)務，在一定程度上限制了各項業(yè)務發(fā)展。

二是授權授信機制僵化。為加強風險管理，近年來農發(fā)行信貸管理體制改革的一個重點是上收貸款審批權限。從2006年起全面上收縣級支行貸款審批權，由二級分行管轄的縣支行貸款審批權上收至二級分行，由省級分行直管的縣支行貸款審批權上收至省級分行。雖然這在一定程度上強化了風險控制，但也限制了基層機構自主經營的積極性和靈活性，并導致農發(fā)行貸款對象基本鎖定在同業(yè)領先、管理規(guī)范、經營良好的大中型優(yōu)質龍頭企業(yè)。不僅與商業(yè)性金融形成直接競爭，破壞市場經濟秩序，而且將無法取得商業(yè)性信貸支持的農村中小企業(yè)排斥在外，偏離了政策性金融支農的功能和初衷。

三是風險管理和內控機制不健全。盡管農發(fā)行已經開始實施內部改革，但農發(fā)行風險管理手段簡單，工具落后，缺乏對政策性風險、信用風險、操作風險的風險識別和計量，缺乏對客戶、政府的評級管理系統。

(三)缺乏各級政府的有效支持

按照國際慣例，各國對農村政策性銀行一般都實行扶持性的財稅政策和資金支持。具體如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度，來促進農業(yè)政策性金融支農作用的發(fā)揮。但我國農業(yè)發(fā)展銀行資本金嚴重匱乏，政策性虧損掛賬嚴重，缺乏稅收優(yōu)惠政策的扶持，不利于發(fā)揮政策性金融的支農作用。

三、農村政策性金融的出路

(一)走政策性業(yè)務，商業(yè)化運作的道路

由于我國農村金融體系薄弱，資源和未來收入很難資本化，完全市場化運作只能“抽血”農村資金，必須依靠政策性金融來引導和支持農村經濟發(fā)展。為此。農發(fā)行的改革路徑與國家開發(fā)銀行完全不同。不搞商業(yè)化，要堅持走政策性金融的路子。關于內部治理結構和運行規(guī)則，卻要堅持商業(yè)化運作。所謂商業(yè)化運作，實質是每一個環(huán)節(jié)都必須經過評估核算，其最高原則是能否贏利。即確保政策性銀行的合理盈利水平。使其發(fā)展有可持續(xù)性。如果不在商業(yè)化運作的前提下執(zhí)行政策優(yōu)惠，難以避免大量呆壞帳的形成，政策性金融也將是不可持續(xù)的。

(二)適當擴大政策性貸款范圍，拓展業(yè)務種類

當前，農發(fā)行政策性及準政策性貸款業(yè)務包括：糧棉油儲備貸款、儲備肉全額補貼貸款、糧油調控貸款、糧棉油準政策性收購貸款及掛賬貸款等。商業(yè)性貸款業(yè)務主要包括產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款、棉花企業(yè)技術改造貸款、農業(yè)科技貸款、農村基礎設施貸款、農業(yè)小企業(yè)貸款等品種。貸款品種雖漸趨豐富，但對當前農村金融市場的供需缺位，新農村建設的資金需求，農發(fā)行作為政策性銀行的政策導向作用遠未發(fā)揮出來。

一是應把列入中央級、省級重點項目計劃的農業(yè)基礎設施建設項目貸款、農田水利基本建設項目貸款、農業(yè)綜合開發(fā)項目貸款、土壤和環(huán)境綜合整治項目貸款、農業(yè)科技開發(fā)貸款、農村道路建設項目貸款、水電氣及通信T程等中長期貸款逐步納入政策性貸款業(yè)務范圍，

二是貸款對象的選擇應區(qū)別于其他商業(yè)銀行，特別是那些不符合商業(yè)銀行貸款標準，對當地經濟又能起到一定作用的企業(yè)，農發(fā)行可以軟貸款形式前期進入，體現政策性扶植作用。

三是利用擔保和利息補貼等形式，鼓勵商業(yè)銀行發(fā)放涉農貸款和一些資金回收周期較長的項目貸款，

(三)政府加大扶持力度

一是中央政府注資，消化不良資產和歷史包袱，并在此基礎上進行產權制度改革。二是按照“誰交辦，誰補償”的原則，建立健全政策性業(yè)務補償機制。三是堅持市場化融資和政府支持相結合的原則，建立可持續(xù)的資金支持渠道。四是減免營業(yè)稅和所得稅：五是實施有差異的法定存款準備金制度。

參考文獻：

[1]賈康，孟艷.政策性金融何去何從：必要性、困難與出路[J].財政研究，2009(3).

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