《食品安全法》：美食國度的里程碑

“在美國小說中，連斯托夫人的《湯姆叔叔的小屋》對美國歷史的影響也未曾如此直接過”。一個世紀過去了，人們重提厄普頓·辛克萊的《屠場》不是沒有來由的。那是因為，即便《屠場》中冗長的故事情節和政治說教被遺忘了，那駭人聽聞的衛生狀況也不會被遺忘。書中詳盡描述病豬牛、死豬牛、化學添加劑、垃圾、鋸末、鼠糞、毒死的老鼠、洗手水……怎樣統統倒入巨大的漏斗，和鮮肉一起攪拌制成香腸。這激起了美國民眾的極度恐慌和憤怒。《屠場》出版后不到半年，美國國會便通過了《純凈食品及藥物管理法》。

100年后的今天，“阜陽奶粉”、“三鹿奶粉”、“紅心鴨蛋”、“毒火腿”、“毒大米”……一樁樁丑聞下，不知有多少中國人坐在餐桌前戰戰兢兢如驚弓之鳥，不知難倒了多少幾欲抓狂的主婦。食品安全危機頻發的年代，人們往往不會麻木而是更加敏感，食品安全問題已成為一個嚴重的社會問題。數字103市場研究公司的調查數據表明，87％的消費者關注飲品安全問題。60％的人遭遇過飲品安全問題。

2039年2月28日經全國人大常委會表決，中國首部食品安全法——《中華人民共和國食品安全法實施條例》將于今年6月1日開始施行，食品衛生法將同時廢止。“衛生”與“安全”兩字簡單的更替，卻將深刻影響到每個人的餐桌，也為食品供應鏈條上各個環節的企業，以及周邊產業陽服務商帶來深遠的變革。

市場經濟總是處在變革之中，管理大師仕拉克認為，從一定意義上說，管理就是對機會與危機的管理。食品安全法的實施使得食品行業的進入“門檻高了，要求嚴了”，這無疑對中國的食品企業提出了挑戰，但同時為中國食品行業整體產業升級提供了一個難得的機會。甚至，對整個中國企業界來說，這也是一個難得的機會。食品安全法究竟是企業再次邁步的墊腳石還是絆腳石，最終還是要看企業的戰略抉擇和應對——

法律規制下的行業變遷

梁錫崴

國以民為本，民以食為天，食以安為先。正如紐約大學教授瑪莉恩所說，食品安全是一個國家對其國民最基本的責任和必須做出的承諾。隨著中國首部食品安全法的出臺，食品安全終于從食品企業“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的“社會責任”，變成了一種強制義務。

恩格斯曾經說過，社會的每一次進步都以社會的災難為代價，食品安全法出臺的背后，是無數觸目驚心的悲劇。20世紀90年代以來，全球范圍內瘋牛病、禽流感、口蹄疫和農產品農藥殘留等食品安全事件不斷發生，給人類社會造成了極大的損失。特別是在中國，食品安全現狀更是不容樂觀。近年，幾乎每年都會發生影響較大的食品安全事件，幾乎每次事件都是在媒體鬧得沸沸揚揚后相關部門才開始轟轟烈烈地查處。“誰能保障我們餐桌的安全?”公眾的疑問直指我國食品安全監管的“軟肋”。

食品產業一個是永不衰退、永無止境、永遠不可缺少的朝陽產業。盡管新興產業不斷涌現，食品工業仍然是世界制造業中第一大產業，在變幻不停的世界500強排行榜中，每年至少也有20家食品類企業上榜。但隨著品種的日益增多，生產的漸趨復雜，因食品生產、運輸、儲藏等自身的隱秘性、專業性和技術性等特點，使得食品供給者處于信息優勢地位，而食品消費者則處于信息劣勢地位，二者之間信息地位的不對稱、不平等使得消費者難以或無法自主的判斷食品的安全性。著名經濟學家喬治·阿克洛夫曾提出一個“逆向選擇”理論，認為當產品的賣方對產品質量比買方擁有更多的信息時，就會導致出售低質產品的情況，從而使低質量產品驅逐高質量商品，造成市場上的產品質量持續下降，從而可能導致整個市場癱瘓或是形成對劣質產品的逆向選擇。這正是缺乏有效監管的中國食品行業的真實寫照。與此同時，由于企業逐利的天性，市場機制在食品安全的提供上往往難以發揮作用，即便是在號稱食品安全世界第一的美國，瑪莉恩教授在其名著《食品政治》中也寫道：“美國食品公司經常將股東的需求置于公眾健康的考慮之上……他們制造和推銷他們出售的產品，而不顧其營養價值或對健康的影響。在這方面，食品公司幾乎與煙草公司沒有區別。”可以說，食品安全不可能由市場自發地實現，而是一個需要由政府提供的公共品。在食品安全這一公共領域，作為社會公共利益的主要代表者，政府公權力必須涉入其中。但在中國，由于錯綜復雜的利益關系，對食品安全的監管一直處于一種雜亂無章的狀態。這表現在：各監管機構職責不清，監管體系分割嚴重，職能分散食品安全標準體系混亂；懲戒力度不夠，違法成本較低。

相對于中國，西方發達國家的食品安全監管遠遠走在了前面，也衍化出了各自不同的監管模式和監管思路，見表1。

但萬變不離其宗，隨著監管制度的逐漸完善，各國食品安全工作都出現了共同的趨勢：監構體系由分散趨于集中、出現擁有協調監管權運作的獨立機構、監管權責在各相關機構中合理分配等等。同時監管的法規會越來越細致、越來越嚴密，例如在日本，厚生省甚至規定乳品企業的生產車間要有兩道門，進入第一道門，先是消毒的空間，然后才能進另一道門，而且兩道門不能同時打開。食品安全監管的日趨完善，對食品行業也造成了巨大的沖擊。

作為一個特殊的法律，食品安全法既是對公共健康的保護，同時也改變了食品行業的游戲規則。法國食品法專家、法國食品法協會榮譽主席Pierre Marie Vncent便指出，食品安全法不僅僅是為了保證消費者的安全，更重要的是保證交易的誠實、保證食品行業競爭的規范。而美國學者Spencer Henson和Michael Heasman對食品安全規范與企業之間的關系的研究也指出，不同規模的食品企業對法規信息的獲得能力是不同的，對于大型企業來說，一些重要的規范，可能是由他們提出來的，或者在制訂的過程中咨詢過他們的意見，因此他們對于規范的熟悉和了解比較多，也有機會對法規進行影響，對于許多中型企業來說，他們往往是在法規制訂的后期，或者是在法規通過之后才知道的，而一些小型企業沒有能力跟隨了解相關的政策，他們唯一能做的就是等候行政部門告訴他們該怎么做。所以當企業面對一項新的規范的時候，他們的反應不是簡單的遵守或不遵守，而是怎么去遵守，小企業會選擇拖延的策略，直到他們被警告去遵守，中型的企業則是根據執行部門的態度來決定自己的決策，大型企業的策略是，如果遵守的成本很高，他們就會盡量去逃避，如果能夠蒙混過關，他們也會這么做，但是如果不能，大型企業會選擇馬上遵守。對食品規范的遵守與否，一個關鍵的因素是企業規模，小型的企業往往是在最后的關頭才選擇遵守而大型公司往往采取遵守的策略。從這個角度來說，食品安全法規的逐漸完善和實施力度逐漸加強，將會對中小企業帶來打擊，使市場重新洗牌，而對大企業則會帶來新的機遇。

從西方各國的實踐來看，食品安全控制的加強首先將促使細分行業內橫向整合，促使市場集中度提高。一方面，產品質量安全體系的建立需要較大資金投入，高成本費用投入是小型企業難以負擔的：另一方面，大型企業在實施如綠色食品認證、ISO體系認證以及HACCP體系認證后獲得的規模優勢將明顯大于小型企業。小型企業在逐步趨嚴的質量監控體系下，取得的超額收益減少，甚至低于行業平均收益，最后被逼迫退出，市場份額將向大型企業集中。例如近40年來，美國奶牛場規模集中趨勢便非常明顯，2006年營業的奶牛場數量比1970年減少了88％，奶牛數量在30頭以下的奶牛場只占全部奶牛場的30％，產奶量更只占1％。而占全部奶場3.7％的奶牛場則提供了全美原奶產量的47％，行業由自由競爭逐漸過渡到寡頭壟斷。

另外，食品安全控制的加強還將進一步促使企業對產業鏈縱向整合。日本食品專家清家彰敏曾指出，行業特性決定了食品業的事故率永遠不可能為零，食品行業是一個“注定要出事”的行業。而食品安全風險多發生在原料采購和生產加工兩個環節。為消除購進外部原料的風險，以往加強原料檢驗的被動控制方法將會舉步維艱，而主動控制風險的方法是把企業質量控制體系延伸至原料生產、收購環節，即產業鏈的縱向整合。例如美國最大的雞肉生產商Pilgrim's Pride便控制著雞禽的培育、孵化、飼養和加工，預加工，包裝和銷售環節，旗下52家孵化廠(每周孵化5640萬個蛋)、35家飼料廠(每周產量35.55萬噸)、38家屠宰加工廠、15家粗加工廠(非熟食)、12家熟食品廠、39個銷售中心、10個包裝廠和28個污水處理廠。另外，公司還配備4180輛送貨車。這個整合了整個雞肉生產、銷售產業鏈的獨立王國是中國目前數量龐大、弱小分散的肉雞養殖場所無法想象的，但也許十年后，隨著食品安全監管機制的完善和健全，這樣的巨無霸也會出現在中華大地上。

正如著名經濟學家諾斯所說，制度變遷存在著自增強或正反饋機制，當它一旦走上某條路徑，其既定方向就會在以后的發展中得到自我強化從而形成對制度變遷軌跡的依賴，食品安全規制作為一種特殊的制度形式，在政府的制度設計和民間自發的制度演化之下，必將引起食品行業翻天覆地的變化。

體系升級中的變革洗牌——淺析食品產業的戰略機遇、風險及抉擇

黃明勝

民以食為天。食品安全立法影響著我們每個人的切身利益和生活方式。它的通過和施行，不僅是食品產業的一次里程碑事件，也深刻勾連著整個社會文明及社會生態的建設全局。毋庸諱言，食品安全立法所帶來的變革深刻而有力。對于在食品產業鏈條的所有企業而言，都必須在這個新的時代，直面全新涌現的戰略機遇和戰略風險，并做出自己的戰略抉擇，從而書寫迥然有別的命運。

呼嘯而來的戰略機遇

食品安全立法絕對是中國食品產業發展的歷史性拐點，所有企業都應該順勢而為。除了最基本的遵章守法之外，更應該洞察并抓住它所帶來的戰略機遇。

體系性升級帶來的結構性機會伴隨《食品安全法》的實施，中國食品產業將進行體系性升級。而在這場浩蕩洪流中，會產生數不勝數的結構性機會，具體表現在多個層面。如：對細分市場衰退的替代，對明星企業／產品猝死的填補，標準新立后的洗牌，新興消費的引領，先進科技所帶來的顛覆效應，等等。

產業整合的戰略機遇：食品安全立法也將為產業整合提供難得的戰略機遇。在新的形勢下，企業的競爭優勢和發展潛力將被重新定義。也正因如此，跨行業、跨區域的并購重組，要比以往更有機會得以實現。尤其讓人心潮澎湃的是，由于內在的規律是以優并劣，食品產業將會屢屢上演蛇吞象式的商業傳奇。

內涵式發展企業的競爭優勢回歸：在食品安全立法之前，那些踏實穩健、內涵式發展的企業，雖然一直健康運營，也能得到忠實消費者的追捧，但在市場競爭中，無論是發展增速還是市場風頭，都要遠遠遜色于那些作風彪悍、熱衷炒作的公司。伴隨食品安全立法，后者將會遭遇眾多限制，且市場風險驟然加大，而盲目的擴張冒進更有猝死之患，這對內涵式發展企業的發展極其有利。

以綠色、天然、生態為訴求的新興消費：基于食品安全帶給人們的傷痛太多太大，即便如今已是有法可依，但也無法讓人一下子就對現有的食品安全產生高信賴度。在此背景下，那些以綠色、天然、生態為訴求，并有切實依托的新興消費，因其超越了食品安全的基礎內涵，會贏得消費者的追寵，并將引領食品產業的新浪潮。

依托先進技術創新格局：《食品安全法》第九條指出，國家鼓勵和支持開展與食品安全有關的基礎研究和應用研究，鼓勵和支持食品生產經營者為提高食品安全水平采用先進技術和先進管理規范。以此解讀，先進技術將成為企業創新格局的重磅武器。當然，先進技術的基礎承載是提高食品安全水平，需要持續而耐心的投入，更需要企業明晰技術突圍的方向——那種以鉆食品安全法空子為目標的技術創新，應該予以徹底擯棄。否則，非但不能創新格局，還將埋葬自己。

部分細分市場的集約化發展：研讀《食品安全法》，我們不難發現，專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，成為重點關照的對象。換言之，這些細分市場將成為高透明度、高關注度、高監管力度的特殊區域。也正因如此，它會成為卓越企業做大做強的土壤，部分企業會進一步擴大優勢，成為絕對王者。

山寨品牌、偽劣現象得到遏制：食品安全立法后，山寨品牌、偽劣現象會得到一定程度的遏制。這一方面是由于國家監管力度的加強和法制約束，另一方面，當食品渠道也被納入責任體系之后，其順暢流通的空間就會受到擠壓。這對于規矩經營的食品企業而言，無疑是一個利好消息。當然，指望山寨品牌、偽劣一下子徹底消失并不現實，但受到彈壓卻也不言而喻。

多元化發展的戰略機遇：食品安全立法的積極意義毋庸諱言，但由于食品安全風險的多重產生路徑，并不一定由企業自身引發。因此，食品事實上已經成為一個高風險行業。最典型的例證莫過于豬流感(甲型H1N1)的爆發，帶給生豬飼養業的強力沖擊——數據顯示豬肉價格與去年同期相比已下挫四成，大多數企業虧損已成定局。有鑒于此，一些食品企業會進行多元化發展。當然，從企業戰略上看，多元化是一把雙刃劍。但至少，它也意味著一次新生的機遇。

周邊產業及服務型企業的機會：食品周邊產業也會因《食品安全法》的施行，迎來長足發展的機會。比如，認證機構會進入黃金時代。《食品安全法》第二十三條指出：國家鼓勵食品生產經營企業符合良好生產規范要求(GMP)，實施危害分析與關鍵控制點體系(HACCP)，提高食品安全管理水平。而對于咨詢、公關等服務性企業來說，也會因為新涌現的需求，得到一些商業機會。

或明或暗的戰略風險

與戰略機遇相比，戰略風險顯然要更大一些。嚴峻的現實是，中國有數百萬中小型食品企業，80％都是不足10人的作坊，工藝落后，衛生條件極差，很多甚至都達不到《食品安全法》的準八門檻。因此，食品安全立法也帶來了體系性風險。相當多的食品企業，目前最為迫切的任務，就是升級到準入資格。而對于規模企業而言，雖然沒有準入資格的困擾，但同樣會遭遇到戰略性風險。只不過這些戰略性風險，有些在明處，而有些則潛伏在暗中。

食品添加劑引爆雷區：由于三聚氰胺的負面意義太過強大，社會公眾對于非法食品添加劑或濫用添加劑可謂恨之入骨。這讓原本正常的食品添加劑，也受到很大牽連。從《食品安全法》的第四十六條和第四十七條的規定來看，食品添加劑不僅申“新”困難，還面臨著極其嚴厲的監管。事實上，國家已對食品添加劑進行了專項整治，暴露出很多問題。在三聚氰胺之后，又相繼曝出蒙牛OMP等事件，這讓食品添加劑的發展及應用，變得更加敏感。一旦觸及雷區，會給企業甚至行業帶來巨大風險。

鏈條傳導的風險：整個食品供應，是一個邊界很長的鏈條。鏈條上任何環節的風險，都可能產生傳導效應，讓風險波及企業的發展。例如，很多食品加工企業都要收購農產品原料。一旦上游出現問題，風險就會很快轉嫁到企業。而據有關部門的調查，中國有近40％的農產品有害物殘留量超過國家規定標準。換言之，很多企業產品還未進入生產程序，風險就已在醞釀之中。

OEM模式的戰略風險：OEM模式無罪，但在食品安全立法的新形勢下，卻有可能給企業帶來戰略性風險。因為生產方的安全監管，畢竟不在自己的絕對管控之下。一旦出現什么紕漏，為之埋單的卻是自己。

走入歧路的產品創新：為了更好地贏得市場，一些食品企業希望依靠高溢價、差異化的產品創新策略來達成目的。應該說，這一思路并無問題。但可怕的是，這種產品創新經常會偏離正常軌道，走入歧路。無論是“跨界”也好，“添加”也好，無所不用其極。以奶業為例，OMP造骨牛奶、高鈣奶、營養舒化奶等多種奇怪的概念產品紛紛出籠，這些噱頭固然能吸引眼球，但也可能帶來一場災難。

鏈條管理的風險：這一風險與鏈條傳導的風險有一些共性，但其差異在于，鏈條管理的風險，雖然同樣也是一條長的鏈條，但企業卻是可以全程管理的。還是以乳業為例，在原奶供應環節，只要乳企加強監管，并不會釀成危局。而三鹿事件的發生，怡恰證明疏于管理帶來的致命后果。或許有人說，“非法奶農”添加三聚氰胺是行業潛規則。這或許是事實，但從國家披露的材料來看，三鹿三聚氰胺含量高出第二名數十倍之多，不正說明了其鏈條管理的巨大漏洞嗎。

傳播推廣戴上“緊箍咒”：食品安全立法之后，企業的傳播推廣也有了“緊箍咒”，不能再像之前那樣隨意。比如之前食品企業慣用的套路——權威機構背書、推薦，廣告的藝術夸張，都成了不能碰的高壓線。由此連帶的權威機構代言、明星代言，也有了相應風險。同時，國家會對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監管。這些食品的傳播推廣，需要格外謹慎。另外，食品企業的進攻性傳播也要收斂，恐嚇、暗示(非油炸方便面、無抗奶)的手段，會被叫停甚至懲戒。

相對而言，以上的戰略風險都在明處。另外一些非正常風險，則潛伏在喑處，但它們對企業、對社會的破壞力更大。這些戰略風險完全屬于“企業獨家制造”，基于企業的道德匱乏，目的是為了應付、對抗《食品安全法》，尤不可取。

以人情公關謀過關：為求過關，一些食品企業非但不從狠練內功出發，反而把力氣使在人情公關上。于是上躥下跳，無所不為，從質檢、工商到衛生，處處打點。平心而論，這一招數至少在現階段的某些地方還是管用的，但其行之不遠卻是注定的命運，倒頭來仍然避免不了自取滅亡。

風險瞞報，雞賊召回：當食品企業出現質量安全問題，出于自我利益的考慮，它們試圖把損失降低到最小，于是隱瞞不報，四處活動。即便被曝光，也會在多個環節進行投機取巧。比如把召回產品重新封裝，再度上市銷售等。

惡意技術創新：三聚氰胺添加、牛奶解抗劑就是惡意技術創新的典型代表。一些食品企業的技術創新方向，并沒有放在如何提高食品安全水平上，而是聚焦于如何“化腐朽為神奇”，將消費者身心健康置之腦后，實在可悲可嘆。

傾銷農村市場：某些食品企業，奉行兩套標準，把低質甚至有健康隱患的產品，傾銷到監管力度薄弱、消費者鑒別意識不強的農村。這種令人發指的行為，或許有一絲商業的雞賊智慧，但長久來看，卻也無異于自掘墳墓。

企業的應變之道

今年是《食品安全法》實施的第一年，在實施初期可能存有一些磨合和尺度上的把握，但其作為國家法典的嚴肅性，依然會深刻顯現，并逐漸形成“順我者昌，逆我者亡”的效應。因此，當前最富現實意義的命題是，食品企業如何在管理、品牌、產品等方面，與時俱進，積極應變，實現可持續發展。

管理上：食品安全立法之后，企業若再發生品質事故，危及消費者的健康，其性質就將從關乎成敗變成關乎生死。因此，必須把食品安全提到企業戰略的高度。企業需要組建一個專門負責食品安全的工作小組，并直接向企業最高決策者匯報工作。在企業戰略上，也應有食品安全方面的規劃和布局。當前，食品企業除了要建立健全食品安全制度之外，尤其應該注重對《食品安全法》的認真學習、研讀，并應整合內外部智慧力量，對企業現有及潛在的食品安全問題，進行全方面的風險評估，提出切實可行的解決方案，并貫徹到企業鏈條的每個環節。

品牌上：在品牌塑造上，食品企業應該嚴格遵循《食品安全法》的要求，切忌做出違法事情。當下，食品企業應該對現有的品牌傳播規劃，進行認真的自我檢視。如有沖突，應迅速整改。食品企業應該把品牌打造的重心，轉移到聲譽和口碑上，對嘩眾取寵的概念要堅決予以舍棄，千萬不要去做自以為聰明的“擦邊球”行為，而要引領整個行業的品牌之爭，進入一個良性而有序的博弈層面。

產品上：首先，對現有的產品矩陣，食品企業應該逐一審視，是否有與《食品安全法》相沖突之處，比如是否存在添加不在國家許可名單內的添加劑。其次，對所有產品進行品質上的全鏈條管理和監督，尤其應注重原料供應和渠道流通環節，嚴防產品因為管理出現品質事故。再次，在產品賣點訴求上，要與《食品安全法》保持一致，不要試圖通過權威機構背書等手段，來取得市場競爭的主導權，因為這樣做只會適得其反。最后，在對新產品的研發上，要以綠色、無公害、天然、生態為方向。與此同時，不要掉入刻意差異化的“陷阱”，對新、奇、特過于追求，很有可能為企業帶來發展隱患。

對其他行業的啟示

探析食品安全立法的緣起，其根源在于食品誠信體系的全面崩潰，原本被當成行業底線的“食品安全”，竟然需要法律干預才得以保障。深刻洞察，食品行業之所以道德失范，最深層的原因是“循規成本”大于“違規成本”。以至于有人笑言，中國食品行業“犯罪成本太低”。由此看出，一個行業的健康發展，離不開有序的市場環境。企業只要違規，就需要付出高昂的代價。

食品行業需要立法管制，除了不少企業缺乏道德自覺之外，還有一個外因就是市場發展太過迅猛，而行業基礎建設沒有跟上。最典型的例證就是乳品行業，市場需求高速增長，而奶牛、牧場建設卻始終遲滯一步，于是紛紛哄搶奶源，這為最終釀成三聚氰胺式的悲劇埋下伏筆。所以，一個行業的可持續發展，需要市場發展與行業基礎建設保持高度平衡。

世界是平的，現在已經沒有一個遺世獨立的區域了。食品安全的核心，雖然在整個食品產業鏈，卻也與整個社會文明和生態文明密切相關。如果社會的掠奪式開發沒有結束，工業排污屢禁不止，要想構建真正意義上的食品安全，并不現實。對于其他行業而言，這個道理也是一樣的。