代建制在我國政府農業投資項目管理中的應用和完善

[提要]我國現有的政府農業投資項目治理存在以下四個方面的不足，即投資渠道分散和重復投資；投資缺位和投資錯位；項目建設投資與財政事業費的安排分屬不同部門而形不成合力；投資決策機制和項目監管機制不完善問題。與此同時，新農村建設每一年需要大量的政府農業投資項目，為了完善政府農業投資項目的治理，本文提出應從以下兩個方面著手，即改革和完善農業投資管理體制和整合投資；完善決策程序和機制，加強投資項目監管，提高投資效率和效能。

[關鍵詞]農業投資；項目治理；代建制

一、引言

“十一五”規劃中提出了建設社會主義新農村的國家發展戰略，要求建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新型農村。為了實現這一目標，“十一五”期間需要“大力發展農村公共事業”，在農村進行“六通、五改、兩建”，落實農村公共產品提供。國家發改委產業發展經濟研究所所長馬曉河專家預測，要實現這一目標，“政府需要出錢”，政府需要為每位農民出資3000元，按照9.4億農民計算，在接下來的十幾年時間里，需要近3萬億人民幣的投入。

由此可以看出，我國政府投入在新農村建設上的公共項目資金在未來十幾年將會呈現大幅度增長，對這一資金的有效管理，將會關系到政府資金利用的效率問題，關系到“十一五”期間新農村建設的戰略目標能否順利推進與實現。

二、我國政府農業投資管理的現狀

我國政府農業投資管理水平和效率雖然近幾年有了快速提高，但是投資效果還存在一些不盡人意之處。從下表我國農業基本建設支出與全國有效灌溉面積增長趨勢的對比數據可以看出，農業基本建設支出的增長速度遠遠高于有效灌溉面積的增長速度。

分析以上結果的誘導因素，本文認為存在以下幾點原因：

(一)投資渠道分散與重復投資并存

由于體制分割的原因，目前農業投資的狀況是渠道和來源很多，如計劃、財政、科技、農業、水利、林業，等等。投資的多部門管理以及投資在部門(或系統)內運行，導致相互之間缺乏統一協調的有機配合，致使重復投資和分散投資現象同時存在，一方面重復投資造成浪費，另一方面投資分散與不配套，致使形不成合力。目前政府農業投資渠道比較多，其中涉及建設性財政撥款投入的就有農業基本建設投資(含國債資金)、農業綜合開發資金、扶貧以工代賑資金、專項財政扶貧資金和財政部門直接安排支援農村生產、扶持農業產業化、農村小型公益設施建設資金等建設性資金。由于這些不同渠道的投資分屬不同的部門管理，存在著多頭審批和條塊分割、相互之間協調不夠，這些不僅造成資源分散、難以形成合力，而且在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面不同程度地存在重復建設問題。

(二)投資缺位與投資錯位并存

由于投資渠道分散，導致各部門之間的事權界定不清，甚至習慣于計劃經濟和行政管理體制的思維定式。投資缺位和錯位，實質上是管理理念的問題，管理理念上的偏差，導致了行為后果的失當。

(三)項目建設投資與財政事業費的安排分屬不同部門

按照我國現有的管理體制，政府農業投資財政資金分為固定資產投入和財政事業費投入，由于二者分屬于計劃和財政兩個不同的部門管理，部門之間缺乏有效的溝通，固定資產投資和事業費投入往往不同步。由于資金使用管理辦法不同，二者之間不可替代和串用，其結果往往出現要么設備配備一流，人才不足，不出成果，要么人才濟濟，但設施設備落后，還是出不了應有的成果。體制分割，缺乏有機配合，致使農業投資效益難以充分有效地發揮。

(四)投資決策機制與項目監管機制不完善并存

從目前我國農業投資項目決策的程序和環節來看，實行科學決策、民主決策、依法決策的有效機制尚未完全建立，尤其是重大投資項目決策的糾錯糾偏機制、決策問責機制等還都處于探索階段，投資項目決策環節出現的問題，無人負責。目前投資項目決策、執行及監管三大職能之間缺乏相互的制約和合理的分工，給各種違規違紀行為留有可乘之機。

由于重復投資和分散投資共存、投資缺位和投資錯位交互、財政事業費與項目建設投資的安排形不成合力、項目決策和項目管理不完善等問題，最終造成一個結果，即農業投資效益不高。因此，加強和完善農業投資管理，對農業投資管理體制進行創新，有利于提高農業投資項目的效率和收益，有利于推進農村公共產品項目治理，有利于建設社會主義新農村。

三、問題的解決

2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，該《決定》在完善政府投資體制，規范政府投資行為方面給出了六大方面的要點，即：合理界定政府投資范圍；健全政府投資項目決策機制；規范政府投資資金管理；簡化和規范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權限；加強政府投資項目管理，改進建設實施方式；引入市場機制，充分發揮政府投資的效益。

根據《決定》精神，為了提高農業投資項目效率，針對目前我國農業投資項目存在的問題，本文認為，在農業投資管理運行方式上，關鍵要從以下兩方面抓起。

(一)改革和完善農業投資管理體制和整合農業投資

當前就宏觀整體和重要程度而論，改革和完善農業投資管理體制，轉變政府職能，整合現有投資，提高投資的整體效能，與增加總量和加快發展同等重要。整合投資，根本性的途徑是改革和完善投資管理體制，即通過撤并、調整相似相近部門的職能，協調和統一重疊和脫節的職責關系，減少相互扯皮和制肘等來避免現有的農業投資體制分割，多部門管理的現象。在改革和完善過程中，應注意到縱向和橫向的職責和分工的界定。

(二)在農業投資項目管理中引入代建制模式

在政府投資項目決策程序與監管上，為了提高決策科學化，監管市場化，提高項目的效率與效能，避免“超投資、超規模、超標準”三超現象，杜絕項目設計用途與實際用途發生偏離，引人“代建制”管理模式，以專業化的管理隊伍代替以前政府投資項目管理上非專業化的管理隊伍。這也是《決定》中在政府投資項目管理體制改革上所倡導的管理模式。所謂“代建制”，是指政府通過招標或規定的方式，選擇社會專業化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設實施工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的項目管理制度。代建單位在代建期間按照代建合同約定代行項目建設投資主體的職責。這種模式的特點是將工程項目由建設單位委托專門機構管理，不僅負責組織設計、施工、材料設備的選型，還直接承擔工程全過程的管理和監督職能，由過去工程自管型的小生產管理方式向項目專業化轉變，項目的工程技術及管理手段也趨于現代化。

因此，在代建制管理模式下，投資主體負責項目的立項，立項后，項目的工程設計、征地、方案報審、工程投資控制、招標投標、設計、施工、監理、工程驗收、檔案管理等工程建設全過程交由代建單位負責實施，代建單位對代建項目負終身責任。由我國已經試點的一些政府投資項目管理實行代建制的管理經驗來看，代建制在政府投資項目管理上具有以下優點：

1 工程項目管理的實質，是把過去由建設單位(使用單位)的職責在建設期間劃分出來，以專業化的項目管理公司代替建設單位行使建設期項目法人的職責。將傳統管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開”，并割斷建設單位與使用單位之間的利益關系，使用單位不直接參與建設，實現了項目管理隊伍的專業化，從而有效提高項目管理水平，有效控制質量、工期和造價，保證財政資金的使用效率。

2 “代建制”管理解決了過去建設項目責任主體不明、責任不清的問題。以合同的形式，界定了出資者、建設管理者、使用者等各當事人的責任、權利、義務，從而建立約束和激勵機制，從質量、工期、造價及安全等方面人手，對項目的預期目標實行嚴格控制和有效約束。

3 克服了對投資造成的人為影響，基本杜絕超規模、超標準、超投資的現象，進一步提高了投資效益。

4 使用單位無需再抽調人員成立基建班子，減輕了工作壓力。

5 建立了三者之間相互約束的監督機制，在施工單位、監理單位、主要設備、材料的選擇上均能嚴格執行國家有關招標投標、合同管理、監理等制度，這就在一定程度上避免了一方說了算的現象。

6 建設投資使用不會偏離，項目建成投入使用后，形成資產可定時建帳入庫，防止長期耗費或流失。

四、建議

(一)在農業投資項目中引入代建制管理模式，實行農業投資管理體制改革，避免分割投資、多頭管理，進行“投資整合”，最大限度發揮農業投資項目的效率與效能，杜絕設計用途與實際用途分離的弊端，提高投資項目資金的利用效率，須先進行機構職能的整合。從職權部門體制改革、轉變職能的實踐看，科學合理地設計改革方案應當堅持“內外結合、以外為主”和“上下結合、以下為主”的改革原則，否則，以內部當事人為主體的“自我革命”自上而下式的改革和轉變，結果只能是空改和空轉，形變而實不變。體制改革、轉變職能是“大動作”，是整合投資的關鍵，難度較大，代價較高，但不能因為難度大和代價高而止步不前。當然，實施推進可以采取突變的方式，亦可采取漸進的方式。

(二)“代建制”政府投資項目管理模式，雖然國外經驗表明，其是一種效率高的政府投資項目管理方式，但在我國尚屬發展的事物，特別是在農業投資領域，到目前為止還沒進行廣泛的推廣和試點，這一模式在實踐中還有很多地方需要完善，才能發揮其強大功能，但這種模式，應是我國政府農業投資項目管理體制改革的一種趨勢。根據對現有一些非農業政府投資項目管理采用“代建制”的經驗，我國在農業領域使用這一模式，應注意以下幾點：

1 重視和加強培育具有較強競爭力的代建制企業。代建單位不僅要對工程設計、征地、方案報審、工程投資控制、招標投標、設計、施工、監理、工程驗收、檔案管理等工程建設全過程進行管理，更重要的是必須熟悉項目管理的每一個環節，為所有項目各方利益主體創造有利的條件，從不同的側面來推進工程的順利實施。因此，實施“代建制”管理模式，需要具有全面工程管理能力的企業，而現實情況是，目前我國具有這種能力的企業并不多。所以，應該重視和加強培育具有較強競爭力的代建制企業，只有這樣才能做到在招投標過程中的“公開、公平、公正”，做到工程管理過程中的高專業化與高效率化，做到避免“超投資、超規模、超標準”的三超現象。

2 建立有效的政府投資項目監督約束機制。政府投資項目的監督應建立層級式的監督約束機制：一是國家有關的法律法規。這些法律法規應對政府投資項目主管部門職責和權限做出明確的規定，同時規定對其行為的考核和處罰措施。二是政府投資項目多方面的監督管理體制。應建立包括政府決策部門的監管；同級財政、審計、使用單位等部門的監督；公眾和中介機構的監督等三級監督約束機制。三是完善政府投資項目代建制的合同文本。考慮政府投資項目的特殊性。完善政府投資項目的合同文本，加強對代建單位的約束。

3 完善有關政府投資項目代建制的法律法規。從政府投資項目管理代建制的現狀看，國家應盡快出臺有關代建制的法律法規。政府投資項目的管理方式、管理機構、運作方法與私人投資項目不同，因此對于政府投資項目的管理應有專門的法律法規。因此制定相應的法律法規就是必不可少的一項工作，如機構的設置、管理方式、運作規則等。應從法規的角度對政府投資項目的監管、代建制實施的范圍、代建市場的準入條件、代建制的標準合同文本等做出規定，以更好地指導代建制的實施。

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責任編輯：建學