關(guān)于完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的宏觀思考

黨的十七屆三中全會要求，要完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系。國家扶貧包括政府扶貧和社會扶貧。政府扶貧包括政府扶貧機構(gòu)扶貧和政府所屬各部門扶貧；社會扶貧包括社會非政府組織扶貧和財富擁有者扶貧。完善國家扶貧戰(zhàn)略要從上述兩者四方面人手，并將它們有機地統(tǒng)一起來。基于上述認識，我從戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略措施、政策體系四個方面，進行了一些宏觀性思考。

一、戰(zhàn)略目標：縮小發(fā)展差距，促進社會和諧

國家扶貧戰(zhàn)略是國家經(jīng)濟社會發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分，必須服從和服務(wù)于國家總體戰(zhàn)略思想。當前和今后相當一段時期，國家總體戰(zhàn)略思想是科學發(fā)展、和諧發(fā)展?！翱s小發(fā)展差距，促進社會和諧”作為國家扶貧戰(zhàn)略目標，體現(xiàn)了科學發(fā)展、和諧發(fā)展這一國家總體戰(zhàn)略思想，國家扶貧應(yīng)該為實現(xiàn)“縮小發(fā)展差距，促進社會和諧”這一戰(zhàn)略目標而努力。這是科學發(fā)展觀在國家扶貧領(lǐng)域的核心體現(xiàn)。

國家扶貧戰(zhàn)略目標要與扶貧的內(nèi)在功能相吻合。扶貧有二大內(nèi)在功能，一是直接功能，即減少貧困人口、緩解貧困程度；二是拓展功能，也是對當今我國發(fā)展更具深刻意義的功能，即保持社會穩(wěn)定，促進社會和諧，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造更加良好的社會環(huán)境。扶貧的內(nèi)在功能標示著國家扶貧能夠?qū)崿F(xiàn)“縮小發(fā)展差距，促進社會和諧”這一戰(zhàn)略目標。

國家扶貧戰(zhàn)略目標的確定要和國家經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史階段相吻合。我國政府有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)活動始于1986年，經(jīng)過20年的艱苦努力，到2006年全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口由1.25億人減少至2148萬人，貧困發(fā)生率由14.8％下降到2.3％，我國政府的扶貧開發(fā)取得了偉大成就。期間，國家扶貧戰(zhàn)略目標是“解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題”，“解決溫飽”鮮明地寫在了我國政府扶貧開發(fā)的大旗上。戰(zhàn)略目標清晰準確是我國政府扶貧開發(fā)能夠取得偉大成就的重要因素。扶貧開發(fā)的偉大成就為我國政府農(nóng)村“低保”政策的順利出臺創(chuàng)造了條件。農(nóng)村“低?！闭叩捻樌雠_，標志著我國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)從制度上得到了解決。扶貧開發(fā)進入了“開發(fā)式扶貧”和“保障式扶貧”的“兩輪驅(qū)動”的新階段。黨的十七屆三中全會要求“實行新的扶貧標準，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策”。農(nóng)村低收入人口進入扶貧的對象范圍，意味著扶貧開發(fā)從此要由解決生存問題為主轉(zhuǎn)入到解決發(fā)展問題為主，要由解決絕對貧困問題為主轉(zhuǎn)入到解決相對貧困問題為主。把國家扶貧戰(zhàn)略目標定位為“縮小發(fā)展差距，促進社會和諧”，正是順應(yīng)了國家經(jīng)濟社會發(fā)展新階段的新要求。

二、戰(zhàn)略重點：不斷提高扶持對象的自我發(fā)展能力

戰(zhàn)略重點要服從服務(wù)于戰(zhàn)略目標，扶貧戰(zhàn)略重點選擇要為“縮小發(fā)展差距”服務(wù)。發(fā)展慢收入低是能力低的結(jié)果，能力低是發(fā)展慢收入低的原因。不斷提高扶貧對象的自我發(fā)展能力是“縮小發(fā)展差距”的必經(jīng)途徑，也是堅持以人為本，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

提高扶貧對象的自我發(fā)展能力可以通過發(fā)展教育、加強培訓(xùn)去實現(xiàn)，但更重要的是要牢固確立扶貧對象在反貧困過程中的主體地位，要讓扶貧對象參與整個扶貧開發(fā)的議事、決策、干事的全過程。讓他們在當家作主參與開發(fā)的過程中實現(xiàn)“三增”，一是增強自信，二是增長才干，三是增加收入。才干是收入的基礎(chǔ)，自信是增長才干的基礎(chǔ)，只有在“三增”基礎(chǔ)上的發(fā)展和收入才能實現(xiàn)可持續(xù)。我們部署所有的扶貧開發(fā)工作都要把是否有利于扶貧對象能力的提高、整體素質(zhì)的提高作為出發(fā)點和歸宿。從大局看，這牽涉到整個國民素質(zhì)的提高和民族的振興。提高扶貧對象的自我發(fā)展能力包括兩個層面，一是村民的能力，二是村級組織(包括行政、經(jīng)濟、服務(wù)組織)的能力。相比之下，后者能力的提高更緊迫。

三、戰(zhàn)略措施：構(gòu)建“大扶貧”格局

戰(zhàn)略措施也要服從服務(wù)于戰(zhàn)略目標，扶貧戰(zhàn)略措施要為“縮小發(fā)展差距、促進社會和諧”服務(wù)。構(gòu)建“大扶貧”格局作為戰(zhàn)略措施是實現(xiàn)“縮小發(fā)展差距、促進社會和諧”這一戰(zhàn)略目標的最有力保證。“大扶貧”格局包括兩個層面，一是扶貧對象的“大”，二是扶貧力量的“大”。兩者的統(tǒng)一才是真正意義上的“大扶貧”格局。

扶貧對象的“大”，是指一個國家的全部扶貧對象，包括中央政府的扶貧對象和地方各級政府的扶貧對象。在科學發(fā)展、和諧發(fā)展、關(guān)注民生的大背景下，“縮小發(fā)展差距、促進社會和諧”、“對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策”是中央政府和地方各級政府的共同責任。國家實行新的扶貧標準后，2009年中央政府的扶貧對象是4007萬人。地方各級政府在保民生、保穩(wěn)定的過程中，也開展了大量的扶貧活動，其扶貧對象只有一部分，有的地方(發(fā)達地區(qū))甚至只是小部分是中央政府的扶貧對象。也就是說整個國家的全部扶貧活動所包含的扶貧對象遠大于中央政府確定的扶貧對象(4007萬人)。這是我國當前全部扶貧工作的現(xiàn)實。把地方各級政府的扶貧成果計算進去，我國政府的扶貧成就對全球反貧困事業(yè)的貢獻會更大，會更有利于提升我國的大國形象。我認為，規(guī)范我國政府(包括中央政府和地方各級政府)的扶貧活動已經(jīng)勢在必行。

要規(guī)范我國政府的全部扶貧活動，就要實行中央扶貧標準加地方扶貧標準的政策。我國地域遼闊、人口眾多、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的實際，決定了只有中央扶貧標準是不夠的。增加并規(guī)范地方扶貧標準，對增強地方各級政府加大扶貧開發(fā)力度，全面貫徹落實科學發(fā)展、和諧發(fā)展戰(zhàn)略思想的積極性和自覺性十分有利。

“縮小發(fā)展差距、促進社會和諧”、“對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策”，標示著我國扶貧開發(fā)進入了由解決生存問題為主到解決發(fā)展問題為主，由解決絕對貧困問題為主到解決相對貧困問題為主的新階段。解決發(fā)展問題、解決相對貧困問題時，扶貧標準不宜繼續(xù)采用絕對數(shù)指標，而適宜采用相對數(shù)指標，也就是用相對數(shù)劃定貧困線。

中央政府的貧困線定在8％比較合適。按貧困線8％計算，線下人口約6500萬人。今年全國農(nóng)村“低?！比丝诩s4300萬人(占全國農(nóng)村人口的4.5％)，其中喪失生產(chǎn)經(jīng)營能力的長期“低保”人口約1500萬人?？鄢L期“低?！比丝诤?，中央政府的扶貧開發(fā)對象在5000萬人左右。中央政府每年對5000萬人實行扶貧政策，應(yīng)該力所能及。今后中央政府專項安排的扶貧資源就要依據(jù)中央政府確定的扶貧對象的分布情況進行分配。地方政府接受了中央政府分配的扶貧資源后，其扶貧活動必須無條件覆蓋并解決中央政府確定的扶貧對象的貧困問題。這樣，不發(fā)達省(區(qū)、市)的貧困線就會高于8％，發(fā)達省(區(qū)、市)就會低于8％。低于8％的地方也要按8％(可以根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和可能提高標準)確定本級的扶貧對象，增加部分由自身籌集扶貧資源予以解決。由此類推至市、縣，這樣，中央政府和地方各級政府的貧困線和扶貧對象就分別確定下來了。逐級計算后，整個國家實際覆蓋的扶貧對象將超過1億人，和當前國際社會認可我國的貧困人口基本吻合。

中央政府和地方各級政府的貧困線確定下來后，就要納入各級統(tǒng)計部門的年度統(tǒng)計，每年得出貧困線收入數(shù)，再用貧困線收入數(shù)與當年農(nóng)民平均收入數(shù)進行比較，得出“貧困收入線與平均收入線的差距”指標。年初逐級確定目標，年底逐級考核。

這個指標的意義，一是由于它是相對的，會隨經(jīng)濟社會發(fā)展進程自動做出調(diào)整，體現(xiàn)了黨的十七大關(guān)于“逐步提高扶貧標準”的精神，科學適用；二是現(xiàn)有評價體系中只有“農(nóng)民人均純收入”指標，這只是一個平均數(shù)指標，如果沒有“貧困收入線與平均收入線的差距”指標，很容易造成“平均水平掩蓋不平衡”的結(jié)果；三是“貧困收入線與平均收入線的差距”是一個綜合的結(jié)果性指標，體現(xiàn)社會分配的公平程度，是社會發(fā)展評價體系中的標志性指標，是社會穩(wěn)定評價體系中的基礎(chǔ)性指標，可以反映中央和地方各級政府貫徹落實科學發(fā)展、和諧發(fā)展戰(zhàn)略思想的成效和水平，對確保我國經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。同時對各級各地政府分別制定具有本級本地特色扶貧開發(fā)的方針、政策、措施，也具有重要的意義。

扶貧力量的“大”包括政府及政府各部門、民營組織和社會的全部扶貧力量。扶貧具有的“保持社會穩(wěn)定，促進社會和諧，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造更加良好的社會環(huán)境”的內(nèi)在功能，決定著扶貧投入是國家經(jīng)濟社會發(fā)展總成本的重要組成部分。扶貧不僅是政府的職能所在，也是民營組織和全社會的共同責任。這是構(gòu)建“大扶貧”格局的理論依據(jù)。要據(jù)此建立和完善國家扶貧政策體系。

四、政策體系：政府的職能責任、民營組織的社會責任和全社會的志愿精神的統(tǒng)一

要緊緊圍繞政府履行職能責任、民營組織履行社會責任和全社會提倡志愿精神，去建立并不斷完善國家扶貧政策體系。

政府履行職能責任。在科學發(fā)展、和諧發(fā)展戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，中央和地方各級政府要建立穩(wěn)定的扶貧投入機制，政府扶貧投入要和財政收入同步增長；政府各部門要從改善國家宏觀發(fā)展環(huán)境高度去提高對扶貧重要性的認識，并在各自的職能范圍內(nèi)履行扶貧責任，制定落實扶貧的政策，形成政府完整的扶貧政策體系。

民營組織履行社會責任。民營組織要通過經(jīng)濟協(xié)議購買扶貧對象的產(chǎn)品和服務(wù)，為扶貧對象提供產(chǎn)品和服務(wù)，并力所能及地承擔一部分經(jīng)濟風險，來履行社會責任，達到改善發(fā)展環(huán)境，提升組織形象，加快自身發(fā)展的目標。

全社會要提倡責任意識和志愿精神。社會扶貧的力量潛力巨大。要提倡、發(fā)動和鼓勵財富擁有者回報社會。國家要以激發(fā)財富擁有者的社會責任和志愿精神為目標，以滿足財富擁有者捐贈財富的意愿為內(nèi)容，制定出臺鼓勵政策。積極探索財富社會分配管理的新機制，一方面要完善政府現(xiàn)有接收機構(gòu)的管理制度，取信于財富捐贈人；另一方面要大力培育和發(fā)展非政府接收管理組織，努力搭建愛心責任平臺，為盡可能多的財富擁有者和盡可能多的社會財富回報社會創(chuàng)造良好的環(huán)境。科學合理地分配社會財富，將推動社會尊重財富，尊重財富創(chuàng)造者，消除仇富心理，營造和諧社會。和諧社會為財富創(chuàng)造者帶來更好的創(chuàng)富環(huán)境，加快創(chuàng)富步伐，推動社會財富持續(xù)增長。社會財富持續(xù)增長又為社會財富更好更公平分配奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

——特殊政策：加大對特殊地區(qū)的扶持力度。特殊地區(qū)是指革命老區(qū)、小小民族地區(qū)和邊境地區(qū)。特殊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，制定特殊政策，加大對特殊地區(qū)的扶持力度，是落實科學發(fā)展、和諧發(fā)展戰(zhàn)略思想的重要內(nèi)容。例如，黨的十七大和十七屆三中全會都特別強調(diào)，要加大對革命老區(qū)的扶持力度。但由于革命老區(qū)在界定標準和界定方法方面存在技術(shù)上的困難，加大扶持力度的措施遲遲落實不了。革命老區(qū)不僅為中國革命的勝利做出了巨大的犧牲和貢獻，而且在保護生態(tài)、優(yōu)化環(huán)境方面還在繼續(xù)做出犧牲和貢獻。但就目前的情況看，革命老區(qū)無論在區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)育，還是在人民生活水平和生活質(zhì)量等方面，相對于周邊地區(qū)都有較大差距，這種差距還呈現(xiàn)著繼續(xù)擴大的趨勢。這種狀況如果不能得到有效的控制，勢必造成這塊浸透著烈士鮮血的土地上的人民心理上的不平衡，不平衡即不穩(wěn)定。因此，落實黨的十七大精神，加大對革命老區(qū)的扶持力度刻不容緩。我認為，可以打破行政區(qū)劃，把革命老區(qū)納入宏觀經(jīng)濟區(qū)劃的整體規(guī)劃中去，讓它在宏觀經(jīng)濟區(qū)劃中得到協(xié)調(diào)發(fā)展。以中央革命根據(jù)地為例，中央革命根據(jù)地是珠江三角洲和海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的腹地，承擔著這兩塊經(jīng)濟區(qū)保護生態(tài)，優(yōu)化環(huán)境的重任。把中央革命根據(jù)地的連片開發(fā)作為重要內(nèi)容，納入珠三角和海西經(jīng)濟區(qū)的總體規(guī)劃中去，中央給予特殊的支持政策。這樣，不僅黨的十七大關(guān)于加大對革命老區(qū)的扶持力度精神得到了落實，而且對珠三角和海西經(jīng)濟區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展十分有利。

——政策的制定、執(zhí)行、落實和監(jiān)督。政府要成立強有力的扶貧部門，代表政府行使國家扶貧戰(zhàn)略和扶貧政策的制定、執(zhí)行、落實和監(jiān)督的行政權(quán)力。當前我國政府扶貧部門的主要問題是，機構(gòu)不統(tǒng)一、職級低，人員少、設(shè)備差、能力弱。二十多年來，全國扶貧系統(tǒng)就是在這樣艱苦的條件下，為發(fā)展中國的扶貧事業(yè)在努力探索，積極工作。中央已經(jīng)明確，“搞好新階段扶貧開發(fā)，對確保全體人民共享改革發(fā)展成果具有重大意義，必須作為長期歷史任務(wù)持之以恒抓緊抓好?！币瓿珊眠@一長期歷史任務(wù)，強化機構(gòu)、明確職責、提升能力已經(jīng)勢在必行。今后政府扶貧部門的主要職責是：

1、制定、執(zhí)行、落實國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系。

2、指導(dǎo)、監(jiān)督政府各部門扶貧政策的制定、執(zhí)行、落實。

3、制定、執(zhí)行、落實政府扶貧規(guī)劃；分配、管理、使用政府專項扶貧資源。

4、宣傳、發(fā)動、鼓勵、組織民營組織履行扶貧社會責任。

5、宣傳、發(fā)動、鼓勵、組織全社會發(fā)揚扶貧志愿精神，為盡可能多的財富擁有者和盡可能多的社會財富回報社會創(chuàng)造良好的環(huán)境。