“大扶貧”戰略的背景\\要求\\作用及其發展建議

扶貧開發是黨中央、國務院統籌城鄉發展，為緩解和消除貧困、最終實現共同富裕而做出的重大戰略決策，是全面建設小康社會和建設社會主義新農村的一項重要任務。黨的十六大以來，扶貧工作在過去主要依靠經濟增長和專項計劃推動的基礎上，逐步形成了一個集行業、區域和社會政策于一體的“大扶貧”格局，特別是黨的十七屆三中全會把完善國家扶貧戰略和政策體系擺在更加突出的位置，為新時期實施“大扶貧”戰略指明了方向。

當前，我國扶貧開發工作已經從集中力量解決溫飽進入努力促進發展的新階段，如何順應形勢變化的要求，樹立起“大扶貧”的觀念，并在具體的工作實踐中深化對“大扶貧”的研究和探索，是擺在各級黨政和扶貧干部面前的一項重大任務。

一、“大扶貧”戰略有什么背景

通過對扶貧開發有關政策理論的學習，本人理解，“大扶貧”是在我國經濟社會又好又快發展的大背景下提出的扶貧新戰略，主要有四個背景：

一是國家經濟持續發展、國力明顯增強的背景。經過改革開放30年來的發展，我國GDP連續十幾年保持了9％以上的增長速度，2008年達到30多萬億元，在世界排位第三；財政總收入達6.13萬億元，城鎮居民可支配收入人均達15781元，農民人均純收入4761元。在經歷了經濟持續高速發展后，國家經濟實力大為增強，各項社會事業進一步協調，以政府為主導的扶貧開發實力明顯增強。在這種背景下，為充分體現改革發展成果由人民共享和社會主義制度的優越性，國家提出“大扶貧”戰略，是國力提高的重要表現。

二是科學發展、城鄉統籌戰略的背景。中國的城鄉分離和社會分化，已成為影響未來全局發展和實現社會和諧的核心問題。改革開放30年以來，雖然我國農村發生了巨大變化，取得了舉世公認的成就。但是，城鄉差距依然很大，2007年城鄉居民的收入比為3.33：1，是改革以來城鄉居民的收入差距最大的一年；農村的社會事業發展也還滯后，公共品供給明顯不足。目前，農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。突破這種困局，有賴于破除城鄉二元結構，而要破除城鄉二元結構，勢必要破除城鄉二元經濟結構，勢必要創新體制機制，加強農業基礎，增加農民收入，加快形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局。在這種背景下，扶貧開發不能再把農村、農業、農民作為封閉系統來對待，必須更新理念，打破城鄉界線、工農界線，實施“政府主導、各部門齊抓、社會幫扶、群眾參與”的“大扶貧”戰略，讓貧困地區貧困群眾得到更多實實在在的實惠，促進城鄉經濟社會一體化發展。

三是以工促農、以城帶鄉的科學判斷的背景。十七大報告中指出，要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。這是對我國發展新階段提出的新任務，是解決“三農”問題進而實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。近年來，中央實行了一系列支農惠農政策，農業更受重視，強農惠農政策含金量越來越高，如取消農業稅，實行農產品保護，發放糧食直補、良種補貼、能繁母豬補貼等等。但是我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，促進糧食增產、農民增收的長效機制還沒有建立起來，農村經濟社會發展滯后的局面還沒有得到根本改觀。在這種背景下，勢必要堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，而扶貧開發作為全面建設小康社會的重要途徑，必須豐富工作手段，創新工作機制。實施“大扶貧”戰略，可以使貧困群眾越來越多地分享到改革開放和經濟社會發展的成果。

四是以人為本、關注民生的背景。以人為本就是要堅持從人民的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民日益增長的物質文化需要，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，走共同富裕道路。為把人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題解決好，黨和國家采取了一系列的民生舉措，如義務教育免費、農村合作醫療、農村低保、就業幫扶等，讓老少邊窮地區的貧困群眾共享發展成果。在這種背景下，實施“大扶貧”戰略，既可著眼于全面建設小康社會的全局，最大限度的增加和諧因素，又可不斷改善貧困群眾生活，提高廣大貧困群眾的生活水平，讓貧困群眾在構建和諧中得到更多實惠。

二、實施“大扶貧”戰略有什么要求

“大扶貧”是針對過去就農業抓農業、就扶貧抓扶貧的思維定勢提出的，目的是從打造穩定脫貧的長效機制人手，注重脫貧與發展、富地方與富群眾、借助外力和自力更生的有機結合，以區域經濟的總體發展帶動局部地區的穩定脫貧。因此，實施“大扶貧”戰略給扶貧開發工作提出了新的更高要求。

1 “大扶貧”要求從全面發展的高度來審視扶貧工作。堅持“大扶貧”，要樹立起全面、系統的扶貧發展觀，既不能因強調扶貧資金投入到貧困戶而忽視了區域經濟、產業發展對貧困農戶發展增收項目的帶動和保障作用，也不能一味強調區域經濟發展，而使貧困農戶得不到扶持，失去發展機會。

一是要從關注三農、城鄉統籌的大環境來研究扶貧工作。當前，我國扶貧開發事業已經進入了新的發展階段，特別是關注三農、城鄉統籌已作為國家解決貧困問題、縮小發展差距、構建和諧社會的重要手段，扶貧開發正朝著寬領域、深層次的方向發展。這就決定了新階段的扶貧不是單一的扶貧脫貧，而是在扶貧脫貧的基礎上，把加快脫貧、盡快小康作為工作的出發點和最終目的，也不能單一在農業內部實施幫扶，而要把一、二、三產統籌考慮開展幫扶，更不是單一局限靠農村解決問題，而是通過以城帶鄉、轉移人口、加快城鎮化等措施來推動扶貧。因此，不能只用過去的老觀念來認識新階段的扶貧開發工作，要看到現在形勢所發生的大變化，牢固樹立全面的發展的扶貧觀念，加大工作創新力度，把扶貧開發工作置身于這種大變化、大環境之中來研究。

二是要從“五個建設”的大任務來設計扶貧工作。“五個建設”是我黨確定的全面奔小康的奮斗目標，而扶貧開發的出發點和最終目的也是脫貧致富奔小康，與“五個建設”在目標上完全一致。因此，“大扶貧”格局下的扶貧開發工作，不能脫離“五個建設”的大任務，要圍繞“五個建設”的要求來設計、來實施。在經濟建設上，要增強發展的協調性，不僅要解決脫貧問題，而且要通過扶持發展，提高貧困群眾的自我發展能力，解決增收問題，提高生活水平，使之走向富裕，進入小康；在政治建設上，要擴大社會主義民主，更好保障貧困群眾權益和社會公平正義，要堅持群眾“參與式”的扶貧方法，將民主議事、民主監督貫穿扶貧開發工作的始終，提高貧困群眾的民主法制意識；在文化建設上，不僅要提高貧困群眾的綜合素質，而且要提高文明素質，實現人的全面發展；在社會建設上，要加快發展貧困地區社會事業，全面改善人民生活，提高生活質量；在生態建設上，要基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費方式，解決樂業問題、安置問題，實現人與自然的和諧發展。

三是要從整合各方面資源來協調扶貧工作。新階段扶貧開發以其特有的性質，使傳統的扶貧觀念逐漸淡化，扶貧開發不再單純是政府和單個部門的事，不再是簡單的捐錢給物，一個政府引導和調控、部門上下聯動、全社會共同參與的以扶貧開發統攬農業和農村工作全局的“大扶貧”體系正在逐步形成。因此，要樹立“大扶貧”的觀念，特別是貧困地區的領導干部和扶貧職能部門，要整合各方面資源來協調工作，強化組織協調，充分調動各方面的力量，為貧困地區和貧困人口的發展爭取更多的資源。在扶貧力量上，不僅要依靠各級干部抓好扶貧開發各項工作的落實，還要推動社會各界積極參與，利用全社會的力量，爭取多方面的資源幫助實施扶貧開發；在資金投入上，不僅要用好用活扶貧專項資金，還要整合其它各方面的資金，爭取多渠道的扶貧投入，并做到統籌安排，提高資金使用的整體效益。在工作機制上，不僅要明確責任，依靠各級干部真抓實干，還要加大工作機制的建立和創新力度，改變過去以行政手段為主的扶貧機制，建立與新階段扶貧開發相適應的工作機制。

2 “大扶貧”要求與當地經濟社會發展的大規劃相適應。只有使貧困地區盡快發展起來，才能有效縮小貧富差距，實現全面小康。這就要求把新時期扶貧開發工作納入當地經濟社會發展的總框架之中，以發展的理念看待扶貧，從經濟、社會、自然等各方面對貧困地區進行全方位剖析，找準癥結，理清思路，采取綜合性措施，使貧困地區的發展與當地經濟社會發展的大規劃相適應。

一要與當地主導產業的發展相適應。主導產業是群眾增收的支柱，產業化扶貧是由“輸血型”扶貧向“造血型”扶貧轉變的直接體現。要選準各地的主導產業，特別是增長力強、帶動力大、市場覆蓋面廣、特色優勢明顯的農業主導產業。在“大扶貧\"32作中，一定要借助當地主導產業發展的強勁勢頭，結合實際，發展與主導產業相適應的扶貧產業。這樣，產業化扶貧不僅能在量的方面做大，而且在質的方面也能夠做強，從而使貧困農民獲得高的收入。

二要與當地工業化進程相適應。工業化進程加快了，才能吸納勞動力就業，增加收入。據統計，農民收入中有50％靠勞務收入。因此，加快工業化進程，增加用工，可以直接幫助農民特別是貧困農民致富。因此，“大扶貧”工作，要與當地工業化進程相適應，一方面要充分發揮當地資源優勢，突出特色，扶持加快工業的發展，另一方面，要根據工業化發展的要求，引導和動員貧困群眾積極參加各種技能培訓，為貧困地區貧困群眾轉移就業、實現增收創造條件。

三要與當地城鎮化進程相適應。城鎮化的實質是農村人口向城市轉移，使農民轉變為市民。未來的“大扶貧”工作，要與當地城鎮化進程相適應，只有通過工業化加快城鎮化，才能更好地吸納和消化從農業生產轉移出來的勞動力，壯大經濟實力，也只有通過城鎮化，才能擴大農村規模化經營、促進現代農業步伐的加快，提高經濟效益，達到脫貧致富目的。

三、“大扶貧”機制有什么作用

在扶貧實踐中，首先應對貧困人群進行科學分類，搞清其真正的致貧原因，然后對癥下藥。情況不同，措施也不同。只有區別對待，才能提高扶貧資源的使用效益，提高扶貧開發水平。整合全社會力量和各種資源參與扶貧工作的“大扶貧”格局，采取多種手段，可以使扶貧工作的渠道更廣泛、幫扶更到位、措施更豐富，能為貧困地區的發展注入強大動力。如今年中央1號文件提出，要“充分發揮行業扶貧的作用”，就是要求交通、教育、衛生、電力、通訊、廣播電視等部門都要加大對農村的投入。如何整合好這些部門的資源，充分發揮它們的作用，提高扶貧的整體效益，就是“大扶貧”工作的重要內容。因此，包括“行業扶貧”在內的“大扶貧”，更有利于貧困地區整體推進和對貧困群體實施分類扶持。

在產業扶貧方面，有利于有針對性地發展扶貧產業。如在產業基礎好的地方，可以采取補資金、傳技術等方法，加快產業發展步伐，增強貧困群眾“造血”功能，達到增收致富的目的。在移民扶貧方面，有利于一盤棋考慮深山區、地質災害區以及礦山治理區群眾實施移民。如近年來，贛州市通過土地整理，新增土地2.07萬公頃，在實施移民搬遷時，可以與土地整理結合起來、與土地增減掛鉤結合起來、與礦山治理結合起來，通過“三個結合”，把深山區、地質災害區以及礦山治理區群眾搬遷出來。在救濟扶貧方面，有利于政府有關職能部門對因病、因災、低收入等暫時性貧困群體有針對性地采取措施，從而減少暫時性貧困人口。在保障扶貧方面，有利于民政部門對孤、寡、傷殘等沒有勞動力的貧困群體納入社會保障體系之中，由社會保障養起來，主要為其提供生活資料，保障其基本生活，做到病有所醫、老有所養、住有所居。在教育扶貧方面，有利于集中力量解決貧困群體小孩學習費用等讀書問題。在科技扶貧方面，有利于對有勞動力、有耕地，但發展思路不活或缺乏資金等原因致貧的貧困戶解決生產發展中遇到的實際難題，實行一、二、三產業的技能培訓，提高貧困群眾技能、技術，促其盡快走上發展生產的致富之路。

通過對不同的對象采取不同的政策，既可以照顧到面，又可以傾斜到點，可以大大增強扶貧的針對性、有效性和實效性。

四、做好“大扶貧”工作的建議

為保證新階段“大扶貧”格局下扶貧開發工作目標的較快實現，筆者認為，今后要重點做好以下工作：

1 堅持“一個方針”。即：開發式扶貧的方針。解決溫飽靠發展，鞏固溫飽、提高能力、縮小差距、構建和諧更要靠發展。因此，要進一步發揮貧困鄉村廣大干部群眾的積極性、創造性，以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，改善生產條件，走一條符合實際、有自己特色的發展道路。同時，要加強水利、交通、電力、通訊等基礎設施建設，重視科技、教育、衛生、文化事業的發展，改善人居環境，提高生活質量，促進貧困鄉村經濟、社會的協調發展和全面進步。

2 抓好“兩個結合”。一是扶貧開發與農村低保相結合。扶貧開發和農村低保是緩解并最終消除農村絕對貧困現象的兩項重要制度，其工作對象既有重疊，又有區別。十七屆三中全會《決定》明確，扶貧開發的重點是提高農村貧困人口自我發展能力，對沒有勞動力或勞動力喪失的貧困人口實行社會救助。只有穩步推進扶貧開發，才能減輕農村低保的壓力，而農村低保搞好了，反過來也有利于推動扶貧開發。因此，要加強各級扶貧、民政部門之間的合作，建立定期協商、信息溝通、協同推進的工作機制，形成減貧的工作合力。二是扶貧開發與防災減災、災后恢復重建相結合。返貧是溫飽不能鞏固、扶貧成果不能持續的主要原因，而自然災害又始終是致貧返貧的重要原因之一。抓住防災減災就抓住了防止返貧的關鍵。因此，要按照“災前預防、災中應急、災后恢復重建”的工作思路，將相關措施納入扶貧開發工作，努力降低自然災害造成的致貧返貧，同時加大對貧困鄉村災后恢復重建的扶持力度。

3 實現“三個突破”。一是工作協調機制有新的突破。要充分發揮扶貧開發領導小組各成員單位在扶貧開發工作中的積極作用，搭建工作平臺，規范協作配合，形成工作合力，完善“大扶貧”的工作格局。二是資金管理機制有新的突破。要繼續堅持群眾參與的扶貧方式，將民主管理、民主監督、民主議事貫穿到工作的全過程，扶貧資金要真正向貧困群眾傾斜，提高資金使用效益。三是社會扶貧機制有新的突破。鼓勵黨政機關、企事業單位、社會團體等社會各界進行幫扶，健全完善社會扶貧政策和激勵機制，不斷拓展社會扶貧渠道，進一步營造“大扶貧”的工作氛圍。