中國貧困狀況評估（節選）

原編者按：世界銀行日前發布《中國貧困狀況評估報告》指出，在過去25年里，中國扶貧工作取得的進展令人稱羨，但減貧的任務仍然存在，且在某些方面比過去更為艱巨。許多在過去曾有助于扶貧的因素有了結構性的變化，徹底改變了中國的社會經濟面貌，并在此過程中孕育了新的挑戰。

按照中國官方貧困標準計算；中國農村的貧困率(人口數量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.80％，農村貧困人口的數量從1.52億下降到2600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占比例從65％下降到10％，貧困人口絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困。

扶貧重任更加艱巨

在中國，雖然極端貧困已基本消除，但在某些方面扶貧任務更加艱巨。最新的2005年直接問卷調查數據顯示，中國仍然有2.54億人口每天的花費少于1.25美元(按2005年美元購買力平價)，中國尚有大量人群容易陷入貧困。按照世界銀行的貧困線計算，在2001年至2004年這3年間，中國農村有大約1／3的人口曾至少有一次陷入消費貧困狀態，這一數字是當年貧困人口的2倍。在農村，70％的嚴重收入貧困以及40％嚴重消費貧困是由于各種風險造成的。

盡管經濟增長對扶貧一直發揮著重要作用，但經濟增長的扶貧效應已經開始下降。在第六個五年計劃期間，經濟每增長1個百分點，就能帶來貧困率下降2個百分點以上，然而在第十個五年計劃期間，貧困率對經濟增長的彈性系數已經下降到1左右。隨著中國扶貧的進一步推進，剩余貧困人口的分布將更加分散，它將大大削弱地區瞄準相對于家庭瞄準方法的扶貧優勢。

從各種人類發展指標看，雖然中國都要好于其他中等收入國家，但在收入增長和扶貧方面，中國取得的進展是不平衡的。與過去相比，收入對人們獲得健康和教育的影響更大——特別是在農村地區。這是因為相關制度安排的變化導致了衛生和教育等公共服務的市場化與商業化。這種情況的一個直接后果是，農村家庭的教育和衛生支出的負擔越來越重。從1988年到2003年的15年間，家庭教育支出占總支出的比重從1.0％上升至8.3％，家庭衛生支出所占的比重從1.6％上升至5.1％。對于收入最低的10％家庭來說，家庭預算中教育和衛生所占比重的增加造成的負擔尤其沉重。

從20世紀90年代中期開始，中國開始對虧損國有企業進行大幅改組。1994年至2006年間，國有企業和城市集體企業的就業人數從1.45億下降到7200萬，減少了7300萬人。

城市國有部門的精簡使得勞動力市場的多元化和非國有部門就業比例提高。但由于通常簽訂勞動合同，使城市就業者面臨了新的不穩定因素。這導致執行勞動保護法規以確保工人有安全的工作環境并得到公平對待變得比較困難；同時，建立覆蓋大多數人口的社會保障體系也變得比較困難。

與中國經濟增長相應而生的是數量巨大的“流動人口”，目前大約為1.5億人。他們每年在城市生活和謀生的時間越來越長，但沒有當地的(城市)居民身份，獲得基本服務的機會非常有限且不確定。這開始讓人們擔憂城市下層階級的出現。如何將他們被納入現有的社會保障制度和政策，是一個持續的挑戰。

扶貧政策的優先次序

中國目前需要考慮采用一個更高的貧困線。因為它能使政策關注正確的目標群體，更適應中國當前的發展階段。新的貧困線不僅應該作為衡量和監測國家貧困現象的基礎，更重要的是，應該把它作為基準來制定一套統一的可操作的方法，使扶貧和社會保障規劃能瞄準城鄉貧困人口。

同樣值得考慮的是，從消費角度而不是收入角度來衡量貧困。對中國而言，很多貧困人口的消費水平低于收入水平，原因主要是為了防患于未然，保證在自身收入有所波動的情況下，消費能夠保持在相對穩定的水平。因此，對扶貧議程的認識需要比傳統上更為寬泛一些。

需要將農村扶貧視為首要任務。城鄉收入差距只是所有中國城鄉巨大差距的表現之一。在幾乎所有的福利方面，農村人口都要落后于城市人口。識字率、入學率(特別是小學教育以后)、受教育程度(特別是初中以后的教育)在農村都很低，而且同城市間的差距仍在持續擴大。造成城鄉差距如此顯著的原因是中國高度分權的財政體系繼續有利于城市地區。在人均享有公共財政的教育和衛生支出、社會救助和保險支出等方面，城市都遠遠高于農村。

雖然強調解決農村貧困問題非常必要。但城市中相對弱勢群體的狀況和問題也不容忽視。隨著城市化的加快，勢必需要出臺有關政策制定全國統籌的方法，實施農村和城市扶貧以及社會保障。

通過提高勞動回報來增加機會。無論城市還是農村，缺乏勞動能力都只是貧困問題中相對較為次要的一部分原因。在中國近3／4的農村貧困人口以及緘市弱勢群體中，除2％家庭外，其他家庭并不缺乏勞動能力。這些家庭所缺少的是對他們的主要資產——勞動力——的足夠回報，需要的是數量更多、報酬更高的就業機會。因此，要增加農村貧困人口和城市弱勢群體獲取收入、改善生活條件的機會，提高他們的勞動報酬是關鍵。

在實施扶貧中，一個很有前景的方法就是向城市的人口遷移。但單靠人口遷移并不能解決農村貧困問題。與此同時，要促進貧困地區的農業和農村發展。但是以地區為基礎的扶貧項目不能非常有效地瞄準貧困人口，而且對于瞄準的貧困人口的收入的影響也比較小。為了使這些項目能更有效地促進農村扶貧，需要把對家庭層次的瞄準放在新的突出位置。實現的方法包括：改變項目的構成，以包含更多家庭為導向，如增加勞動力培訓，促進非農就業；免除對貧困家庭補充投資的要求，或直接提供補貼貸款；開發新的項目，如瞄準自身的公共工程項目，或使用有條件的現金轉移為貧困家庭提供援助，附帶條件如保證他們的子女不會輟學、他們自己參加勞動力培訓。

通過擴大城鄉社會保障制度的覆蓋范圍來提升保障。總體上講，農村社會保障制度面臨四個方面的挑戰：一是一些項目的覆蓋面(這里指覆蓋的對象人數而非實施項目的縣的數量)需要擴大，以更全面地覆蓋農村貧困和弱勢人口；二是農村大部分項目的給付水平實際上只相當于城市項目的給付水平的很小一部分，若真想要為覆蓋人群提供有效的保護，給付水平需要提高；三是農村內部不同的社會保障項目以及城市項目和農村項目之間都需要協調和整合。必須有一個統一的國家保障體系，才能彌補城鄉社會保障方面的差距；四是所有這些都需要將中央和省級的資金整合起來。同樣也需要上級政府投入資源才能打破社會保障對地方財力的依賴。

通過保障基礎教育和全民基本醫療促進公平、減少貧困。教育在很大程度上決定中國人口生存狀況的提高。在中國，無論是在農村還是城市，如果一個家庭的成年勞動力曾經受過高中教育，這個家庭幾乎不會陷入貧困。農村貧困人口的90％，以及城市弱勢群體的60％所在的家庭幾乎都沒有實現這一教育目標。加大針對全民的初中教育和高中教育的投入，是讓剩余貧困人口脫貧的實質性關鍵。

中國已經基本實現普遍的小學教育，但仍然需要注意降低高中教育的私人開銷負擔，尤其是對貧困家庭而言。

伴隨20世紀80年代和90年代中國廣泛的經濟改革，另一個主要的政策挑戰是提供基本醫療衛生保健問題。在城鄉之間以及農村內部和城市內部的富有人群與貧困人口之間，都存在著較大的健康不平等。對農村醫療保險，目前政府每人40元的投入十分有限。2008年，政府投入的部分增加到每人100元，但這可能還是不夠。同時，農村醫保需要擴大，以覆蓋門診服務。

為地方政府提供充足而公平的資源配置。有數據顯示，目前的公共支出對更富裕的省份或者一個省內更富裕的地方有利。為使與扶貧相關的公共支出更加公平、更多地服務于貧困人口，還應逐步擴大轉移支付規模，關注如何使資源分配在各省之間、各縣之間更加公平。

需要再三強調的是，實施更大的扶貧議程需要部門間的協調。包括教育、衛生、農業、人口遷移政策、社會救助及社會保險各負責部門之間更好的制度協調。所以，建立一個制度機制來保證部門之間的協作，對于實現目前和未來的扶貧工作目標來說肯定是非常重要的。

(原載《社會科學報》2009年5月21日，本刊轉載時略有刪節。)

[責任編輯：王建平]