我國建立和完善區際生態補償機制的制度建設初探

摘要 生態補償機制作為社會各種群體利益博弈的均衡結果，將對經濟和環境不協調的現狀進行調整，從而成為構建和諧社會的重要實現機制。我國是世界上開展生態補償工作較早的國家之一。近年來。中央政府及部分省(市)區對于生態補償機制進行了積極的探索與實踐，取得了一定的經驗，形成了許多行之有效的管理手段和工具，體現了生態補償理論的特征和要求。但生態補償作為一種新型環境管理制度，在我國推行還面臨著許多困難和制約因素。建立完整的生態補償機制需要從制度、主體、手段、標準、方式及管理等方面著手。本文突出了生態補償機制建設的制度問題研究，并主要從法律制度、流域管理體制和橫向轉移支付制度三個方面探討了如何進一步完善我國區際生態補償機制的建設。

關鍵詞 生態補償機制；法律制度；流域管理體制；橫向轉移支付制度

中圖分類號D912，6

文獻標識碼A

文章編號1002-2104(2009)01—0146—04

構建生態補償機制，還原生態以價值，不僅是環境降壓的出口，而且有利于縮小區際差距，促進環境建設，走可持續發展的道路，同時也符合構建和諧社會的精神。經過環境管理實踐，我國建立了完備的資源法和環境保護法體系，形成了許多行之有效的管理手段和工具，體現了生態補償理論的特征和要求。但生態補償作為一種新型環境管理制度，在我國推行還面臨著許多困難和制約因素。作為公共產品或公共服務，生態環境具有顯著的跨區域性。在具體的實踐中，區域性生態服務的各受益地區往往隸屬于不同的行政區劃，分屬于不同級次的財政，因此，協調處理好區際之間的生態補償問題實際上要復雜得多。建立完整的生態補償機制需要從制度、主體、手段、標準、方式及管理等方面著手。本文突出了生態補償機制建設的制度問題研究，并主要從法律制度、流域管理體制和橫向轉移支付制度三個方面探討了如何進一步完善我國區際生態補償機制的建設。

1 生態補償法律制度的完善

完善我國生態補償的法律機制需要把生態補償的基本制度法定化，使之具有普遍適應性和法律強制性。

1.1生態補償政策法律化

生態補償實質上是一種利益協調，也是一種矛盾協調。法律制度在生態補償中的重要性和權威性，對于整個生態保護和建設的可持續發展具有至關重要的意義。然而，我國生態補償規定大多是政策層面的，而且政出多門，未形成完整統一的向社會公布的政策文件，這給生態補償活動的展開帶來諸多障礙和限制。實踐證明有必要及時將其上升為法律規范，“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段和法律制度。

1.2構建合理的生態補償法律體系

第一，確立生態補償的憲法地位。憲法是我國的根本大法，而生態補償是推進可持續發展的重要舉措，所以只有明確生態補償的憲法地位才能順利實現可持續發展。確立生態補償的憲法地位主要是對生態環境的產權進行嚴格的界定。我國現行《憲法》第9條規定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”“這意味著在我國生態環境是整個社會的財富，它在本質上不屬于單一的個人或某個團體，是公共財產。這就在實踐中因種種說不清道不明的關系往往使生態環境的權利和義務失去主體。”“生態環境所有權的虛化現象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權的虛化直接導致產權的模糊。”所以，建議對這些國家和集體所有的自然資源應在原所有權不變的前提下，應當盡可能地分散自然資源的經營權和管理權，將因生態保護所得的補償直接分配給自然資源經營者和管理者，并建立起責權利相協調的競爭和激勵機制。

第二，制定或完善我國的環境保護法。修改現有的環境保護基本法，在環境保護基本法中把可持續發展戰略確立為環境立法的指導思想，并以此為指導，重新審視我國環境保護法律法規。把自然資源有償使用的原則和生態效益補償制度確立為我國環境保護的基本原則和基本制度，且對原有法律法規中沒有涉及的領域如運用市場機制解決環境問題等內容加以補充；修改環境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其他資源保護和污染防治法增加生態補償制度，尤其是生態補償要融入《環境影響評價法》中，修改某些環境保護標準，在對生態服務功能的指標、監測手段、計量技術、補償標準等方面的研究取得進展，對生態服務功能損益的數量化標準較為統一后，修改環境保護標準中的某些環境質量標準和污染物排放標準，為生態補償的順利開展奠定堅實的技術基礎；頒布《生態補償條例》，我國關于森林生態補償的規定最為完備，建議在森林生態效益補償補助資金試點工作的基礎上由國務院發布《生態補償條例》，使這一制度以國家行政法規的形式確定下來。在條例中可以對生態補償的原則、目的、程序、途徑、標準等以及補償的主體、對象、范圍、方式、法律責任等方面做出詳細規定。

第三，完善相關部門法。完善我國新《刑法》第六章第六節中有關破壞環境資源保護罪的規定。按生態補償的要求，對《刑法》的立法完善，主要是完善其立法目的，要從保護生命、健康和財產安全轉向包括生態系統的保護。新刑法雖然將環境犯罪獨立出來進行規定，但生態保護的指導思想并沒有貫徹始終，這明顯地體現在環境犯罪的構成要件上。有些罪名注重保護的是人身和財產，對生態利益的損失沒有納入考慮的范圍。如刑法第338條重大環境污染事故罪規定“違反國家規定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性廢物，含傳染病病原體的廢物，有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，處三年以下有期徒刑……”。按犯罪的構成要件，構成該罪的客觀方面的必要條件是“嚴重的危害后果”，表現為公私財產的重大損失或者人身傷亡的嚴重后果，即該罪的結果要件只是人身和財產。這一規定反過來說明若沒有人身傷亡和財產重大損失，即使造成了重大環境污染也不構成重大環境污染事故罪。這與該罪設立的目的是為了保護公民的環境權益，包括清潔、舒適的環境權益和合理開發利用并可持續發展的環境資源保護權益等相違背的。還有一些罪名如非法處置進口固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、盜伐、濫伐林木罪等環境犯罪的規定也有類似的問題。所以對刑法主要是修改其立法目的。對于《民法》，其作為保護財產的基本法，應建立適應生態補償的物權制度。建議在特殊的生態功能區(如我國西部地區)實行特殊的物權制度，特別是土地、草原、山林、水面的所有權和使用權制度。如延長森林和草原的承包期，將承包權物權化等。

2 流域生態補償管理體制的設計

流域生態補償是我國生態補償中的重要內容。它的實現不僅有助于協調區域利益沖突，而且對整個流域生態、經濟與社會的持續、協調和健康發展至為關鍵。

2.1制定統一完整的《流域管理法》，改變流域管理缺乏有效法律指導的現狀

《流域管理法》應當依據水資源的自身特點，考慮各區域公益沖突的協調和平衡，明確流域管理和行政區域管理的關系。流域管理與行政區域管理是我國水資源管理的兩種方式，二者應當各有側重，互相補充。新《水法》已經明確了流域管理和行政區域管理相結合的原則，但是并沒有對二者在水資源管理過程中的關系做出規定。因此，《流域管理法》應當明確二者之間的關系，并根據流域管理的特點，規定流域管理的范圍以及與地方行政管理的協調機制。此外，還應當明確流域管理的原則和基本管理制度，克服各法律法規的規定沒有系統性和可操作性的弊端。流域管理應當是一個相對比較完備的系統，各項制度之間應有一定的邏輯聯系，其制度體系應當與流域管理法的結構緊密聯系起來。流域管理的基本制度應當包括：監督管理制度、規劃計劃制度、水資源開發利用與保護制度、流域水污染防治制度和法律責任制度。

2.2健全流域管理機構

首先，明確流域管理機構的性質，在現有流域管理機構的基礎上，擴大其管理權，保證對流域內各地方政府及其相關部門的利益分配、調度能夠順利進行。

其次，賦予流域管理機構相應的立法權(規范性文件的制定)。由于每個流域的地理位置、范圍、資源開發利用目標及所擔負的社會功能不同，必然導致各流域資源保護重點的差異性。因而應授權流域管理機構在流域管理范圍內，根據流域特點制定專門性的法律規范性文件或者就國家已頒布的法律法規，制定可操作性的實施細則。這樣可以加快流域立法的步伐，盡快扭轉流域立法滯后于地方水行政立法的情況。此外，還應改革投資體制，增加流域管理機構利用經濟手段進行調控的能力，保障管理機構履行其職能所需的經費來源，確保流域管理機構職能的實現。

2.3健全流域管理的配套機制

第一，建立多元決策機制，即流域管理機關和地方管理機構在進行水資源管理的重大決策時，吸收各利益層面的代表參與決策過程。多元決策體現了民主，保障了公正，同時有利于決策被貫徹和執行。

第二，建立地方政府及其部門沖突的衡平機制。在區域間的公益沖突發生后，應在保障各區域公益最大化的同時，保證受損方的利益得到填補和恢復，實現全流域公益的整體增進。可以通過財政轉移支付、征收補償等調解機制來實現區域利益沖突的衡平。

第三，明確公眾參與機制。流域管理應該是在水資源統一管理的前提下，建立政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式。應當在法律中規定和保障相關利益者的知情權、申訴權、異議權，規定和保障公眾參與的權利和依法行使權力的效力。

3 生態補償橫向轉移支付制度的優化

建立橫向生態補償機制的主要目的是為了促進區域經濟發展中公平與效率的協調，使生態服務實現以社會公平為目標的有效率增長，因此，橫向生態補償制度的核心應當是解決生態服務在轄區間的外溢效應問題。

1998年長江特大洪災之后，黨和政府及時總結教訓，做出退耕還林還草和天然林保護的決定，從此啟動了迄今為止中國規模最大的生態補償實踐。從實際效果看，這種以中央財政縱向轉移支付開展的生態補償確實使特定地區的生態環境得到了改善。但中央財政資金畢竟非常有限，僅僅依靠縱向生態補償方式來解決普遍存在的區域之間的利益沖突顯然是不現實的，根本出路還在于盡快實現財政資源從經濟發達地區向貧困地區的橫向轉移，構建以生態轉移支付制度為核心的橫向生態補償體系。

3.1建立區際生態基金模式的橫向生態轉移支付制度

可以借鑒德國以州際財政平衡基金模式實現橫向轉移的方法，在我國經濟和生態關系密切的同級政府間建立區際生態轉移支付基金，通過轄區政府之間的相互協作，實現生態在區域間的有效交換。區際生態轉移支付基金由特定區域內生態環境受益區和提供區政府的財政資金撥付形成，撥付比例應在綜合考慮當地人口規模、財力狀況、GDP總值、生態效益外溢程度等因素的基礎上來確定。各地方政府按撥付比例將財政資金上繳存人生態基金，并保證按此比例及時進行補充。基金的繳付要體現“抽肥補瘦”、共擔責任的目的。生態基金必須用于綠色項目，包括生態服務提供區的飲用水源、天然林、天然濕地的保護，環境污染治理，生態脆弱地帶的植被恢復，退耕還林(草)，退田還湖，防沙治沙，因保護環境而關閉或外遷企業的補償等等。其中適合產業化經營的綠色項目，應通過招標來選擇專業公司進行市場化運作。生態基金的運行管理應以綠色項目為基礎，而不能以某地方政府、某公司或組織為基礎，以保證資金投入的準確性和有效性。

建立基于生態補償的橫向轉移支付制度，并不是要否定通過中央財政縱向轉移財力來實現生態補償的重要作用，只不過二者的分工不同，操作方式不同而已。前者是以區域生態轉移支付基金的模式進行運作，用于區域性生態服務的補償，而后者則是采用專項補助的方式，對全國屬性的生態服務進行補償，比如西部地區的退耕還林(草)、防沙治沙工程等等。當然，如果實行區際生態基金的區域內有國家級的生態保護工程，中央政府也應往生態基金中撥付一定的財政資金作為管護費用的補償。

3.2加大對生態補償的預算投人比例

財政對環境保護的投入是最直接的生態補償。近年來，我國財政環保支出逐年快速遞增，但從支出結構看，與政府大搞生態工程建設相比，對生態補償的研究和投入則少得可憐。而事實上很多地區的生態保護實踐證明：只要能充分調動廣大貧困地區農民保護環境的積極性并尊重自然規律，一些地方已經退化的生態系統恢復起來要比想象的更快些，花錢也比自上而下的生態工程建設要少得多。因此，開展環境保護工作，尤其是“禁止和限制開發區域”的環境保護應當以生態補償為支撐，而不是人工生態建設唱主角。建議今后中央和地方財政對環境保護的支出應加大投入生態補償的比例，資金要重點投向：①重要生態功能區的生態恢復、環境治理與保護；②生態移民安置及對不符合環保標準的當地企業進行搬遷補償；③扶貧幫困、發展生態農業、增加當地居民收入；④對生態補償價值核算、補償標準計量等基礎性研究以及相關環保技術的應用研究等方面。

3.3拓寬生態補償資金的籌資渠道

從1998年起，我國利用部分增發國債來安排環境保護方面的支出，使得環境保護投資占GDP的比重逐年大幅增加，效果非常顯著。但必須認識到，中國經濟目前仍處于轉軌過程中，政府職能范圍在不斷擴大，而財力卻十分有限，完全依靠政府的大量投入來完成全面生態補償是不可能的。今后在繼續利用國債的同時，還應采取各種財稅政策，鼓勵多渠道投資，比如，通過提供低息貸款、延長貸款償還期、給予稅收減免、允許固定資產加速折舊等優惠政策，鼓勵私人積極參與綠色產業的投資。此外，我國高達16萬億元的居民儲蓄額為利用資本市場進行環保融資提供了可能。因此，可以考慮發行生態補償基金彩票或中長期環保債券，或者提供各種優惠政策鼓勵更多的環保企業上市，在股票市場中形成環保板塊，以籌集更多的生態補償和環保資金。

3.4完善有關環境保護的稅收政策

“禁止和限制開發區域”主要位于我國的西部地區，對這兩類區域的生態補償實際上就是對西部欠發達地區的補償。應當向東部地區征收環境稅和生態補償稅(在生態補償費的實踐基礎上以“費改稅”方式形成)，并通過中央財政轉移支付給西部地區用于環境綜合治理、生態恢復與建設。這種“東稅西補”的做法是符合經濟學的補償原則的。“七五”計劃以來，我國實行向東部沿海地區傾斜的非均衡發展政策，促使東部地區經濟得到了迅猛發展，而與此同時，西部地區卻犧牲了自己的發展利益并付出了多方面的代價，無論從維護社會公平還是提高資源配置效率的角度考慮，作為政策受益方的東部地區對受損的西部地區進行利益補償都是理所應當的。

除了在東部地區率先征收環境稅、生態補償稅外，要建立橫向生態補償機制，還必須盡快改革和完善資源稅。我國現行的資源稅對資源生產和消費的抑制作用十分有限，必須從兩方面人手進行改革：一是擴大征稅范圍。除現有的原油、原煤等7種礦產品外，還應將其他必須加以保護性開采利用的資源列入征收范圍，如草原、濕地、海洋、淡水、森林等自然資源。同時應將各類資源性收費如林業補償費、水資源費、漁業資源費等并入資源稅；二是提高征收標準。對一切開發利用資源的企業和個人按其生產產品的實際增長量(而不是銷售量或自用數量)從量計征，并按稀缺程度不同相應提高單位稅額，對非再生性、非替代性、非常稀缺的資源要課以重稅，以盡可能限制掠奪性開發，提高資源利用效率。所征收的稅金應主要用于資源所在地的生態恢復和幫助當地居民脫貧增收。

(編輯 王興杰)