生態補償主體的法律建構

摘要 生態補償機制運行首要解決的是誰補償誰即主體問題，生態補償的主體制度即是生態補償實踐中首要需要解決的問題。過分強調政府的補償主體地位容易形成一個封閉的和單一的生態補償主體，不利于形成開放的生態補償主體體系，生態補償主體的類型化可能背離生態補償立法與實踐的客觀需求，弱化生態補償理論的統攝力。生態補償主體是抽象性和具體性的統一，它以權屬明確為一般前提，在主體的權利明確的基礎上才能進行各種利益之間的合作。生態補償機制以政府補償為主導，以厘清中央政府和地方政府職責為關鍵。生態補償主體的建構應以責權利相統一為一般思路，以生態利益相關者概念界定為重點考量。生態補償主體的建構過程是生態利益相關者不斷博弈與合作的過程。

關鍵詞 補償主體；中央政府；地方政府；生態利益相關者

中圖分類號D912，6

文獻標識碼A

文章編號1002—2104(2009)01-0139-07

新近頒行的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》及國家“十一五”發展規劃中都明確提出，要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制，國家和地方可分別開展生態補償試點。國家在廣東東江源開展的生態補償試點和浙江在全省進行的生態補償實踐探索都發現生態補償機制運行過程中存在著補償主體、補償對象、補償范圍、補償標準等方面上下不能銜接、相互不配套的現象尤其是對“誰補償誰?”和“補償多少?”等問題爭論不休，莫衷一是。實踐中遇到的這些問題使生態補償機制的運行舉步維艱。如何建立上下銜接、相互配套和運行靈活的生態補償機制，尤其是建構生態補償的主體制度既是生態補償實踐中首要需要解決的問題，也是橫亙在生態補償理論研究面前的重要課題。

1 生態補償主體理論研究的回顧與思考

生態補償機制，是調動生態保護和建設的積極性，促進經濟發展和環境保護的利益驅動機制、激勵機制和協調機制。它就是要在區域之間、流域之間、產業之間、城鄉之間以及國家之間經濟利益和環境利益的重新配置，促進上述利益主體之間的真誠合作和利益共享、成本共擔。由于涉及到不同主體之間利益讓渡和財富再分配問題，故進行生態補償首先必須明確“誰補償誰?”即生態補償的主體問題。生態補償的主體問題是生態補償制度研究中的重要范疇，生態補償主體的確定是生態補償機制運行的出發點和歸宿點。基此考量，近年來對生態補償的法律機制研究除了從公平正義的法理角度進行應然分析之外，更多的則把視角投向具體的生態補償制度包括生態補償主體的建構方面。有學者在分析了生態補償機制中的政府干預之后，認為在現階段市場機制發育不成熟的情況下，給付主體和接受主體往往不易界定，故提出生態補償的主體主要有國家、社會和地區，認為我國現行的生態補償機制是以國家和社會補償為主，地區補償為輔。有學者依據相關的環境政策法律確立的“誰開發、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復”的法律原則，提出生態補償主體應根據利益相關者在特定生態保護中的責任和地位加以確定，并明確提出生態補償主體的確定原則是“破壞者付費原則、使用者付費原則、受益者付費原則、保護者得到補償原則”。也有學者將生態補償主體納入法律關系主體要素進行研究，提出了生態補償的法律關系的主體是指有民事責任能力的自然人和法人，并將其分為“生態補償的實施主體”、“生態補償的受益主體”，其中國家在生態補償中特殊地位，同時扮演了雙重角色。學界對生態補償主體的研究，對完善生態補償法律制度和指導生態補償實踐無疑有借鑒意義。

一是明確了國家或政府在生態補償主體類型中的核心地位。人類經濟發展賴以進行的生態系統，在性質上屬于公共產品。由于私人提供公共產品會造成資源配置缺乏效率，所以公共物品一般都是由國家提供的。這為確定國家或政府生態補償主體的地位提供了理論依據。圍繞著國家或政府在生態補償中的主導地位，大量的觀點根據國家在不同生態補償中的責任進行了不斷的呼吁，強調要通過大規模的中央財政支付轉移進行生態補償。似乎生態補償就是政府尤其是中央政府的事情。將國家或政府作為重要的生態補償主體范疇有利于從法律上確立政府在環境保護和生態補償中的主要職責。對國家或政府的過分強調逐漸形成了以國家或政府為主導的生態補償主體結構，對國家或政府在生態補償中的畸重同時也導致了對社會和市場主體的畸輕，忽視或放松對其他主體的思考或研究，容易形成一個封閉的和單一的生態補償主體，不利于建構一個動態的和開放的生態補償主體體系。實際上政府也不是萬能的，當政府或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了。在政府失靈的情況下，第三部門應運而生，他們的作用是拾遺補缺，為需求較高的人提供額外的公共物品，為需求特殊的人提供特別的公共用品，以此滿足他們未滿足的偏好。當然在目前我國環境道德和法律意識不高的情況下，這種第三部門提供的社會補償屬于道德倡議范圍，是自愿補償，國家可以通過經濟杠桿、道德文化等多種形式進行頌揚和拓展。以政府為主導的補償主體的集中研究實際上反映了在生態補償主體研究中的“主客體”思維模式，即將政府作為生態補償的發動者和主體，將生態補償的接受主體看作生態補償的被動接受者和補償對象，將生態補償看作是生態補償主體(政府)向補償對象的單向的資金流動過程。由于雙方的地位是不平等的，再加上以顯形的經濟利益換取隱形的難以通過經濟數量計算且容易被忽視的生態環境利益，在經濟利益最大化的時代很容易將生態補償看作一方對另一方的施舍或恩賜。這種研究進路實際上忽視了生態補償是不同的平等主體之間協調不同利益的實質。用補償一詞，是用來強調生態公共產品交易的特殊性，但交易的本質沒有改變。對生態補償主體的研究沒有立足于生態補償實質是不同利益的分配和協調，以實現人與人和人與自然關系的和諧為最高價值目標。因生態補償所產生的法律關系，既不同于常見的行政補償法律關系，又與一般的民事財產流轉關系有一定的區別。生態補償主體的建構除把握一般法律關系主體的特點之外，更應從生態補償制度建構的價值目標和生態補償的本質去探索和追尋。

二是力圖將生態補償主體類型化。借助民事主體研究的一般路徑，探索生態補償主體制度理論，力圖通過現行的民事法律關系主體理論將生態補償主體類型化，無疑有助于生態補償主體制度的建構，也有利于指導具體生態補償法律規則的制定和實施。我們知道，任何法律制度都是對特定社會關系進行調整的產物，不同的社會關系自然生成不同的法律調整規范。生態補償所涉及的社會關系既有人與人之間的關系，也有人與自然關系，故生成的相關法律規范包括主體規范在類別和層次相對復雜一些。比如某一地方政府，它可能因小流域生態建設而成為生態補償的接受主體，也可能因解決小范圍其它相鄰區域的環境問題而產生生態補償關系，成為主體。同一政府在不同補償關系中扮演不同主體角色和在一定條件下角色的轉換無疑呈現了補償主體的復雜性及補償的多層級性。一般而言，國家、法人機構和組織及公民并不必然是法律關系的主體，只有參加了特定的法律關系，才能成為特定的法律關系主體。因此簡單的將生態補償主體類型化為國家、機構和公民在法律上沒有多大意義。每一生態補償主體的特殊性是蘊藏在具體的生態補償法律關系之中，通過特定的行為能力和責任機制得以實現。生態補償主體的特殊性不一定，甚至往往不是通過主體的類型化來表達的，而是在特定的生態補償法律關系中通過對具體行為的設置和倡導來實現的。若貿然以簡單的類型化來取代錯綜復雜的主體體系，不僅可能背離生態補償立法與實踐的客觀需求，而且可能會導致產生的主體理論喪失理論上的統攝力和指導力。在實現生態補償特定目的和發揮某一或某類主體特定功能基礎上建構或確立生態補償主體，繼而推進主體的類型化應有發展的空間。

2 各國生態補償立法和政策有關主體的規定及歸納分析

世界各國雖然沒有專門的生態補償立法，但在相關的農業政策法律、林業政策法律、自然資源開發等與生態環境密切的相關法律或涉及生態補償的合同中，都有生態補償主體的相關規定。

從各國有關生態補償主體的規定可以看出：

生態補償主體是抽象性和具體性的統一。生態補償的主體的設置既有抽象性的國家，也有具體的行政機關、法人和個人。生態補償是一個龐大和復雜的補償體系，既包括縱向的區域生態補償和對特別生態功能區的補償，也涵蓋橫向的流域、跨流域調水的生態補償和人為行政分割造成的環境產業之間的補償，還包括人們影響環境資源而對生態環境自身的補償。生態補償主體的法律規定，除接受一般民事主體理論指導外，補償內容、補償對象和補償方式也會對補償主體產生影響。比如在自然資源開發產生的土地復墾和植被修復的生態補償方面，其受益者、開發者和破壞者是明確且具體的，生態補償的主體容易確定；對同一行政區域內的小流域的生態補償，因其權屬主體容易確定，故補償主體也不難確定。當然在對具體的生態補償主體做出規定之外，并不妨礙法律做出抽象的生態補償主體規定，比如國家或社會。在一些重要的生態系統(如濕地系統、森林系統)和重要生態功能區(水源涵養區、生物多樣性保護區)及國家劃定的禁止開發區域和限制開發區域的補償中，由于其公益型強，作為抽象主體的國家無疑占據主導地位，當然也并不妨礙在這些生態補償中出現具體的法人和自然人作為補償主體，亦不排斥其它諸如第三部門的社會主體的參與。我國《森林法》在生態補償制度的規定中出現了抽象的國家。但“國家不是直接的，而是通過自己的機關參加法律關系，國家是通過國家機關的活動發揮作用的。”與作為抽象主體的國家相呼應，在實踐中主要通過林業部門或其他部門把國家的抽象功能一一細化，將國家設立的生態效益補償基金用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源和林木的營造、撫育、保護和管理。①除了抽象的國家和社會之外，上游地區和下游地區之間、開發地區和保護地區、受益地區和受損地區的補償關系，若將其形成一定的法律關系，同樣要針對具體的生態補償內容而將上述地區一一細化，方能貫徹實施。法律始終是在普適性與特殊性這兩種路徑上習之得平衡。生態補償主體這種具體性規定和抽象性規定的復合，是生態補償自身體系復雜性的實踐所致，也是要保障一個動態的、開放型的主體體系所致。生態補償主體抽象性和具體性統一的特點告訴我們，抽象主體和具體主體都是生態補償主體類型中不可或缺的組成部分，不能因為追求明確而具體的主體而忽略了抽象主體在生態補償機制中的地位，也不能為了進行抽象的理論統攝和理論涵蓋而忽略了對具體的生態補償主體進行的逐一描述。

以權屬明確為一般前提。前面已經提到，生態補償是在不同利益主體之間利益的轉移和再分配。只是由于生態交易的公共物品性質使得其通過市場途徑的讓渡存在諸多局限性，才用補償一詞來強調這種交易的特殊性。即便如此，但交易的本質沒有改變。既是交易，因此必然涉及到不同利益主體的利益格局問題。換而言之，補償一般是在明確的權利主體之間進行的。在權利沒有明確界定之前，生態補償主體之間權利邊界不甚清楚，無法確認誰的權利妨礙了誰，誰應該受到限制和誰承擔補償責任。而在清楚界定權屬的基礎上，即A權相對于B權而言，其所界定的行為權利與利益邊界是十分明確，無任何交叉含混的。若A權屬主體的行為超過了其權屬所界定的行為或利益邊界時，他相對于B權屬而言，就是非權屬主體。在這種情況下，A要么因其行為對B權屬主體所造成的損害加以賠償或補償，要么因要求B權屬主體將其權屬的一部分轉讓，即通過市場交易或重新劃定權屬邊界，而做出補償。只有這樣的補償才是正確的，清晰的，才是有意義的，公平的。因此，生態補償應以權屬主體之間權利義務的明確界定作為前提。在此前提下，補償的要義是通過體現超越權屬邊界的行為的成本或通過市場交易體現權屬轉讓的成本以達到生態外部效益的內部化。從產權的起源來看，它最初其實就是在資源變得稀缺的情況下為協調人們之間的相互競爭和利益沖突而產生的，即利用國家政治和法律的權威來明確界定人們對資源的權利以及在資源使用中獲益受損的邊界和補償的規則。從產權本身的涵義來考察，它的一個重要功能就是確保產權主體所要求的超越其責任與義務邊界的成本得到充分補償。產權包括一個人或其他人受益或受損的權利，產權是界定人們如何受益及如何受損因而誰必須向誰提供補償以使它修正人們所采取的行動。沒有經過他的許可或沒有給予應有的補償，任何人都不能對其它人的產權收益進行侵害。因此，確保超越其義務邊界以外的成本得到補償是產權的題中之意。另一方面，如果在名義上界定了產權，但產權主體對自己的責權利的邊界模糊或雖然明確界定了產權邊界，但產權得不到有效的保護。也就是說，其它方面的力量對產權發生了侵害卻得不到絲毫的補償。這樣的權利是沒有任何意義的。從這個意義上講，補償實際上是對權利的一種尊重與保護。美國的退耕還林生態補償機制是建立在土地所有權、德國的新礦山生態補償機制是建立在礦山所有權和采礦權、澳大利亞流域生態補償機制是建立在流域土地所有權、水資源所有權和森林所有權等一些環境資源權屬明確基礎之上的。以此為前提，各國通過法律或協議確立的包含生態補償的生態保護和建設活動能夠有效運行，生態補償機制就是在主體的權利明確的基礎上進行的各種利益之間的合作。與此相對，我國的《森林法》及《實施條例》在生態補償的接受主體卻規定了防護林和特種用途林的“經營者”獲得補償的權利。由于我國法律中關于森林權屬的復雜性及防護林和特種用途林認定及轉換的法律規定欠缺，致使實踐中和理論上對“經營者”概念理解和把握產生分歧，一些本該接受惠益的主體卻享受不到法律賦予的權利和利益。

但我們也必須清楚地認識到，由于環境資源具有公共物品性質，諸多生態產品生產和消費主體權屬常常不明確，權屬界定本身是一個很復雜的問題。而且許多生態環境的權屬往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的。在不同國家或同一國家的不同地區，環境和資源的權屬的內涵也不盡一致，這樣在實踐中往往使生態環境的權利和義務失去主體，導致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。在我國現有的體制條件下，要完全通過清楚界定環境資源的權屬關系來解決環境的外部性問題，既不實際，也十分困難。另外，世界上沒有任何不受限制的權利，特別是對于自然資源的權屬。許多國家從維護環境效益和生態安全出發，對于其生產經營活動都有或多或少的限制。為此各國政府均不同程度通過自身或鼓勵其它社會團體參與生態補償，從而成為或獲得生態補償主體地位。

以政府補償為主導，以厘清中央政府和地方政府職責為關鍵。無庸諱言，政府在生態補償中的核心地位也是各國生態補償制度設計的重點。但比較各國生態補償法律制度的設計，我們可以發現在各國以政府主導的生態補償中，都厘清了中央政府和地方政府的職責。地方政府在政策執行、公民服務、地方經濟發展、維護和改進地方政治、經濟、社會和環境的基礎設施中起到至關重要的作用。地方政府依法成為獨立的生態補償主體，在涉及地方生態公共產品的提供上存在獨立的權利義務和責任。美國的退耕還林生態補償機制和德國的礦山生態補償機制都明確而清晰的界定了中央政府與地方政府的分權。盡管美國是聯邦制的分權國家，而中國是中央集權的國家，文化傳統不同，沒有可比性。但事實上，聯邦制也是一種中央集權制，中美兩國看似截然不同的過程，卻走向同一個目標，即尋求中央與地方權力的合理分配和職能分工。由于我國中央和地方的關系在法律上沒有得到最終解決。實踐中地方政府既是中央在地方的利益代表，同時又是地方選舉出來的地方利益的代言人。這種雙重屬性的消極后果就是當其代表的兩種利益發生沖突時，很難在兩者之間進行利益選擇，最終損失的是整體利益和長遠利益(環境利益首當其沖)；雙重屬性同時也抑止了地方政府主動性的發揮，在涉及跨區域的生態補償時，主體意識和責任意識缺乏，等、靠、要思想長期存在。業界長期呼吁的跨省域的流域生態補償機制之所以很難建立起來，一個重要原因就在于省級政府沒有認識到自己或不愿意承認自己是一個獨立的利益主體和生態補償主體，均寄希望中央政府居間協調或企圖用政治手段解決流域間的生態補償問題。即使在強大的政治壓力下，暫時達成地區間環境保護計劃或臨時性的補償方案，也會因害怕嚴格環境管理，降低競爭力，拉大差距和影響政績等原因，而未能認真執行計劃和規劃，從而使流域環境合作和地區環境合作流于形式或紙面，未能產生實際效益。我國退耕還林政策法律也是中央政府主導的生態補償政策，但在實踐中出現了突擊性問題、面子工程和政績工程問題。其根子在于中央政府忽視了地方政府的利益需求，沒有認識到地方政府是相對獨立的利益主體(追求地方利益最大化，促進地區經濟發展)，其結果是地方政府在惠及全國甚至全球的退耕還林政策中缺乏獨立的利益需求，沒有主動性參與惠益全國甚至全球的生態補償實踐。

3 生態補償主體建構的一般思路

3.1以責權利相統一原則為一般基礎

主體與補償行為內容和方式相聯系而表現自身的特質，是研究生態補償主體的一個方法。在諸多有關生態補償主體的法律政策中，都注重對不同主體的行為多加詳細的規定，以凸現不同主體在具體生態補償制度的行為規則和責任。“主體一行為”這框架在本質上是責權利原則的要求和體現。故主體與行為模式最終要回到責權利相統一的基礎之上。“財產權利理論家們提出，當資源變的稀缺時，就出現和形成了權利(力)制度，并且經濟稀缺性是由正的價值所表明的。”稀缺的環境資源在我國首先配置的是行政權力，其次才是民事權利。故在環境資源問題上，首先應明確中央政府和地方政府各自的權力及在此基礎上承擔的相應責任。以責權利原則為一般路徑，現階段我國生態補償主體的構建需明確以下幾個問題：第一，依法科學設置生態補償中的中央政府責任和地方政府責任。在中央和地方的關系上，其核心問題是要確認利益的多元化。在生態補償涉及的中央和地方關系上，是在承認利益多元化的基礎之上，劃分各自在生態補償中各自承擔的責任。政府是一個由多級政府構成的體系。高層級的政府應該供應公共性程度高的公共物品，而公共性程度低和地方性的公共物品則相應的應該由低層級的政府來提供，那些供全體國民消費的公共物品則應當由中央政府承擔供應責任，而只供一個地區享用的地方各個物品則應當由地方政府承擔供應責任。依此理論，中央政府承擔生態補償主體的責任至少包括以下幾個方面：(1)是生態補償的法定管理主體。生態環境的整體性要求進行生態補償要統一規劃。建議在國家環境行政機關設立一個統一的生態補償的協調機構或管理機構，對生態補償規劃整體上相互配合和協調，以利于對環境進行整體性的保護；(2)是生態補償基金的法定供款主體。我國《森林法》已有明文的規定，現在一方面需要將中央生態補償基金納入公共財政支出預算，鼓勵其它社會資本(包括企業和第三部門)參與生態補償基金。另一方面不斷推進林權制度改革，在森林的所有者和經營者之間進行補償主體的明確界定；(3)是生態補償項目的具體實施主體。對地處事關全局的重要生態功能區、江河源頭區、飲用水源涵養區等重要生態功能區和生態敏感地區的保護和建設需要中央政府單獨或與地方政府共同通過出資組建生態恢復機構或以簽訂生態恢復協議方式組織生態補償項目的具體實施；(4)是其它生態補償的監管主體。第二，以跨省流域生態補償制度的建設為突破口，依法確立地方政府生態補償的主體地位。實踐證明，全國性的生態補償制度和省內的生態補償制度容易推行。但省域之間生態補償制度很難推行，尤以流域生態補償為甚。全國幾條大的河流都橫跨不同的省域，由于上下游補償主體的分散性和利益關系的復雜性，因而流域區際生態補償通常由作為區域公共利益代表的上下游省級政府進行協商。而且地方政府作為補償主體也有法律依據。流域生態補償應該以水質和水量控制為核心，上下游地區的政府等利益相關者通過協商建立流域環境協議，明確流域不同河段水質和水量要求，同時明確達標的補償責任與不達標的賠償責任。國家提供相應的政策法律支持，水利部門需要在目前取水許可證制度的基礎上，進一步建立和完善水權初始分配制度和水權交易制度；完善水環境功能區劃管理制度，考核流域交界斷面水質；為流域利益相關者提供磋商渠道、平臺和政策依據，鼓勵流域上下游自由協商達成補償協議等。第三，我國物權法在明確環境資源國家所有或集體所有的同時，設置了部分環境資源用益物權制度(包括取水權、采礦權等)。對環境資源的行政權力配置和民事權利配置有助于主體之間權利和權利邊界進一步明確，有利于“破壞者付費原則、使用者付費原則、受益者付費原則、保護者得到補償原則”的貫徹實施。

3.2利益相關者概念及制度的引進

國外有關生態補償主體的研究，不僅關注權屬主體，而且關注所有利益相關者的福利影響的分析方法，這種方法近年也開始引起我國學者的關注和借鑒。所謂“利益相關者”最早是美國經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨(1999)為代表的新經濟發展理論從企業管理的角度對利益相關者給出了一個廣義的定義，他認為，利益相關者是“那些能夠影響企業目標實現，或者能夠被企業實現目標的過程影響的任何個人和群體”。該定義將影響企業目標的個人和群體視為利益相關者，同時還將受企業目標實現過程中所采取的行動影響的個人和群體看作利益相關者，正式將當地社區、政府部門、環境保護主義者等實體納入利益相關者管理的研究范疇，大大擴展了利益相關者的內涵。約瑟夫·斯蒂格利茨觀點受到許多經濟學家的贊同，并成為20世紀后期關于利益相關者界定的一個標準范式。根據這一范式，利益相關者分析是通過確定一個系統中的主要角色或相關方，評價他們在該系統中的相應經濟利益或興趣，以獲取對系統的了解的一種方法和過程。后來這種方法開始廣泛應用于自然資源管理的實踐。該分析方法的主要目的是找出并確認系統或干預中的“相關方”，并評價其利益，在這里的利益包括經濟利益及其在社會、政治、文化等多方面的利益。利益相關者的研究范式實施環境效益經濟補償政策的利益相關者的范圍非常廣泛，就遠比權屬主體廣泛。利益相關者引入生態補償由以下幾個方面的因素：(1)主要從利益而非權利(力)角度來研究生態補償。生態補償是利益的協調機制。雖然我國相關法律規定了“防護林和特種用途林的經營者獲得森林生態效益補償的權利”，但這種權利是以經營者提供環境利益為基礎的。利益是比權利更為基礎的范疇，從而構成權利的前提。法律恰是適應利益調節的需要而產生的，法律的變化和發展根源于利益關系的變化和發展，歸根到底根源于人們利益要求的變化和發展。在這個意義上，利益規律是法律的基礎，法律制度實際上是利益制度。生態補償所體現的生存利益和發展利益的協調、經濟利益和環境利益的協調利益協調。從這個角度來講，在生態補償問題上，利益是比權利更為基礎的概念。利益相關者概念正是在利益的基礎上提出的；(2)符合生態環境的整體性要求和整體主義的思考進路。自然環境是由各種環境要素組成的統一體。自然環境的整體性要求人們更多的以一種更為整體的方式來看待環境。整體論認為，整體是動態的和有生命的，整體不是由部分組成的，整體就是整體。整體從生之時起就是整體，它不存在部分之和這樣的概念關系。生成整體論中部分和整體的關系是：“萬物都在萬物中”，部分只是體現整體的一個場所。環境的整體性是不確定的和確定的統一，其不確定是因為我們很難確切劃定它的邊界。但對于一既定整體，尤其是復雜整體，其部分及部分的利益代表者又是多樣的，有直接的利益相關者和間接的利益相關者，而只有對整體質有直接影響的部分的屬性才具有整體意義，但并不妨礙間接的利益相關者對構成整體所發揮的作用。生態補償是從整體性的環境出發，選取那些對生態環境有直接影響的部分利益相關者進行生態補償主體的描述和界定，又不放棄對潛在的眾多的間接的利益相關者的引導，是確定性和不確定性的統一。生態補償主體的利益相關者確定性和不確定性的統一是由生態整體和環境問題的確定性和不確定性所決定的。利益相關者的不確定性并不妨礙探索和發現確定的利益相關者。由利益相關者之間進行利益的協調和生態補償的實施。由于利益相關者概念和制度的引入是一個新的話題，環境法學界研究不多。我們認為在生態補償主體的利益相關者確定的研究方面，應從以下幾個方面努力：第一，建立生態利益相關者識別的法律制度。生態補償實踐的過程，從某種程度也是發現和識別利益相關者的過程。以確定水源涵養林補償為例，要識別實現環境目標的利益相關者，包括所有者與從事水源涵養林經營的單位和個人及其所在社區、水源涵養林環境效益的直接和間接受益者、中央及地方各級政府部門都是水源涵養林經營者和環境效益的受益者，都是利益相關者。法律對利益相關者的規定不是簡單的給出一個定義，而是結合具體的生態補償的目的和功能給出系列利益相關者識別依據和識別程序及司法救濟程序；第二，建立利益相關者的買方和賣方之間的市場機制，利用經濟手段，發揮價格機制的作用；第三，發揮政府的居間作用，建立利益相關者的協調和監督機制等。

(編輯 劉呈慶)