公眾參與旅游規劃的思考

[摘要]本文通過問卷調查方法研究分析了居民、實際消費者、潛在消費者3個公眾群體對于香港大澳生態旅游發展規劃成果方案的支持意愿、了解程度以及焦點問題等方面的后期評價，進而探討了其與大澳生態旅游發展規劃公眾參與工作實施的因果關系，認為合理的參與時限、專業人員的作用、主體多元化、持續動態參與對于提升公眾參與規劃的實際效果具有現實的作用。

[關鍵詞]公眾參與；規劃；生態旅游；香港；大澳

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2009)07—0066—05

1 問題的提出

隨著公眾力量在城市發展過程中的地位提升，公眾參與被列為西方城市規劃工作的重要內容，1960年代以來，德國、英國、美國、法國、加拿大等西方國家紛紛建立了城市規劃的公眾參與制度，成為城市規劃進一步發展的動力。1980年代末，公眾參與理念被引入我國城市規劃學界，引發了學者的廣泛興趣，甘景林(2000)、李小敏(2005)、聶康才、周學紅(2005)、王登嶸(2006)、郝娟(2007)、郭紅蓮、王玉華等(2007)分別從國外經驗、現實障礙、規劃民主、制度體系、運行機制等角度對公眾參與城市規劃進行了理論上的研究歸納；規劃技術人員也在實際工作當中對公眾參與進行了積極的實踐，田力男(2000)、周麗亞、林展(2000)、馮現學(2003)、吳荔珍(2005)、紀鋒(2005)、王學海(2005)還借助青島、深圳、南昌、泉州、昆明等實例對我國公眾參與城市規劃進行了現實的探討總結，公眾參與對于城市規劃作為公共政策的權威性、公正性與合法性的有力維護和根本保障已經得到業界的普遍認同與接受。

隨著旅游規劃工作的廣泛開展，公眾參與理念也得到了高度的關注。薛瑩(2001)指出現階段局限于政府、專家、開發單位之間的旅游規劃是一種游離于社會和公眾之外的由專家規劃、專家論證、專家評審、政府決策所構成的“精英規劃系統”，實施公眾參與有望解決這種封閉式旅游規劃方式所帶來的規劃偏差。楊興柱、陸林(2006)綜合國內外居民參與研究成果進一步提出了傳統型、行政主導推動型、公眾政府共同參與型、公眾全過程主導參與型四種旅游規劃公眾參與模式。胡洋(2005)、劉德云(2008)分別探討了公眾參與理念在廬山風景名勝區、金門金湖鎮相關旅游規劃中的實際應用。

作為國際化現代大都市，香港的規劃制度體系發展較為成熟，公眾參與已經成為各項規劃的必備工作。大澳是香港重要的城郊生態旅游目的地，1998年香港規劃署組織了以生態旅游發展為核心規劃內容的《重整大澳發展研究》，其間，多次進行公眾咨詢，于2001年形成最終規劃技術成果。但直至2007年部分規劃項目已經建設完成的情況下，仍有為數不少的公眾對《重整大澳發展研究》提出意見，甚至還有大澳社區居民組織表達反對意見，公眾參與規劃的實際效果并不盡如人意。由此，本文針對這一問題對相關公眾群體進行了抽樣問卷調查，研究分析公眾對于《重整大澳發展研究》規劃方案的評價感知及緣由，以期對國內公眾參與旅游規劃形成一定的借鑒與啟示，同時也是針對國內后續公眾意見跟蹤調查研究相對缺失現實情況的有益探索。

2 研究案例概況

大澳地處香港市郊大嶼山西端，瀕臨伶仃洋，以體現漁鄉民宅典型特色的水上棚屋聞名，被譽為香港現存最古老的漁村。除了棚屋之外，大量極具歷史價值的人文設施和濱海水鄉的多樣化自然資源組合都折射出悠久而獨特的漁村文化，使得大澳成為香港現代都市當中罕見的生態旅游特色地區，對城市居民產生了巨大的旅游吸引。筆者進行的相關調查顯示，大澳的游客當中81.5％是香港市民，并且在市民對香港最具代表性的生態旅游目的地感知排序當中，大澳位于第三位，僅次于香港濕地公園和米埔自然保護區，真實反映出大澳在香港生態旅游市場中的影響力和吸引力。

作為記載香港早期歷史的古老漁村，大澳的發展一直得到特區政府的高度關注。1998年規劃署委托香港環境資源管理顧問有限公司進行有關重整大澳的研究，旨在利用漁村的生態特色，提升大澳對游客的吸引力，從而推動區內的經濟發展，實現社區的持續發展以及文化遺產和自然環境的保護。其間，規劃人員采取了召開公開會議、舉行以專家和主管部門為主的專業代表會議、規劃方案公開展示、民意調查等多種方式組織實施公眾參與，征求對規劃方案的評論意見，最終于2001年完成《重整大澳發展研究》規劃技術成果。

《重整大澳發展研究》高度關注大澳生態旅游發展，強調將大澳發展成為生態旅游區，因此規劃本質上屬于生態旅游規劃類型。規劃方案在保留自然環境和文化遺產資源、照顧當地社區需要的基礎上，提出了通過興建碼頭、廣場、長廊、河堤、民俗博物館、商業設施及度假營地等提供多元化旅游體驗的策略思路，以形成對更多游客尤其是外地游客的旅游吸引。《重整大澳發展研究》甚至預測大澳年均游客接待量將增至大約45萬－60萬人次，顯示出對于大澳生態旅游發展的巨大信心。

3 相關群體調查分析

3.1 調查方法界定

考慮到公眾參與要求覆蓋盡可能廣泛的利益相關群體，本文的問卷調查對象設計為大澳居民、實際旅游者、一般市民(潛在旅游者)3個群體，于2007年8月期間在大澳以及市區相關地點以街頭抽樣或入戶調查的方式對其進行問卷調查，再以問卷調查結果為依據進行后續分析研究。

整個調查工作分為3項進行：在市區對作為潛在旅游者群體的一般市民進行街頭抽樣問卷調查，收回調查問卷120份，其中有效問卷115份，有效率達到95.8％；在大澳對實際旅游者進行街頭抽樣問卷調查，收回調查問卷120份，其中有效問卷110份，有效率達到91.7％；以入戶調查方式對大澳居民進行問卷調查，共調查81戶居民，收回調查問卷81份，其中有效問卷80份，有效率達到98.8％。調查問卷內容圍繞有關大澳的同一問題針對3個群體進行互動設計，既能突出各自群體的特征，又通過對同一問題的橫向比較強化全面性，從而保證了本文結論的客觀合理。

3.2 調查結果分析

3.2.1 支持意愿

表2顯示，大多數受訪對象都表現出對于規劃的高度支持，其根本原因在于公眾與政府在宏觀利益訴求上是一致的。作為國際知名的現代大都市，香港的城市生活質量一直面臨著城市化的壓力，居民對于生活品質尤其是生態環境的關注與政府建設生態人居城市的努力在總體利益上是完全相符的。調查當中，87.5％的大澳居民支持大澳全面發展旅游業；95.45％的實地游客認為大澳適合發展成為香港主要的生態旅游景點；96.52％的一般市民則支持大澳發展生態旅游，從而使得作為城市發展公共政策的技術規劃能夠獲得較高的公眾支持。

當然，也有部分受訪對象持不支持的態度，造成這一現象的原因同樣也是利益訴求，即部分公眾由于在微觀利益訴求上與政府存在差異而導致不支持，其中尤以大澳居民群體中的35％為最高比例。這是因為居民與大澳發展的利益相關最為密切，其利益訴求與政府規劃的重疊部分最多，非常容易產生不一致，從而導致較高的不支持率；而一般市民與實地游客僅僅作為短時消費者，利益訴求重疊部分較少，所以不支持的比例較低。

3.2.2 了解程度

通常來說，公眾參與規劃的效果與其對規劃的了解程度之間存在著正相關的聯系，了解規劃的公眾越多，公眾參與的實效就越顯著。從表3的調查結果可以看出，受訪細分群體均有超過50％的對象對于規劃方案有所了解，顯示出前期公眾咨詢的實際效果；但也有相當數量的受訪對象并不了解規劃，說明《重整大澳發展研究》的公眾參與程度仍然存在一定局限，這也是導致前文所提到的部分公眾群體表達反對意見的原因之一。

從表4《重整大澳發展研究》的公眾參與組織工作中可以發現造成上述問題的主要原因，在2000年3—4月規劃策略方案公眾咨詢過程中，核心會議時間都僅僅限于1天，明顯影響了公眾群體對于專業技術性較強的規劃方案的了解。另一方面，公眾參與的主要群體大多是區議會、環保團體、旅游人士甚至建筑師學會等組織，對于普通公眾的覆蓋相對有限，也直接影響了公眾群體的了解程度。可以說，公眾參與時限較短、公眾覆蓋范圍有限是限制公眾了解程度的主要因素。

3.2.3 問題感知

由于大澳定位于香港郊野生態旅游的發展重點，《重整大澳發展研究》規劃方案更多地強調了旅游內容的多元化、旅游商業設施的建設，但居民與游客的認知卻明顯不同：連接外部的交通設施成為最需迫切解決的首要問題，僅有11.25％的受訪居民選擇了旅游設施；27.27％的受訪游客認為缺乏咨詢中心、指示牌等旅游公共設施，17.27％的受訪游客認為缺乏住宿設施，沒有游客認為游覽內容單一。

因此，雖然公眾群體與政府在大澳發展生態旅游的總體定位上具有一致性，但兩者在具體發展問題的認識上卻存在著明顯的不同，實質上就是微觀利益訴求差異的表現。政府力圖通過規劃實現大澳的再次發展，其利益目標更多表現為經濟性；而公眾群體則關注于基礎設施，其利益目標集中體現了公益性，33.75％的大澳居民將生態環境保護列為首要解決問題更是公益性的典型代表。由此可見，公眾參與《重整大澳發展研究》規劃的實際效果在部分方面并不理想，其原因與前文所提到的公眾參與期限較短、公眾覆蓋面相對有限直接相關，也受到規劃技術人員對于公眾意見認同與采納程度的影響。

3.2.4 設施建設

通過問卷調查和人員訪談得知，公眾與政府微觀利益訴求差異的焦點集中于旅游住宿設施的建設上。現階段大澳的住宿設施較少，游客往往當天往返市區，從而導致停留時間過短、消費水平不高的問題，《重整大澳發展研究》規劃方案中提出建設青年旅舍、度假營，將舊警署翻新改造為酒店，力圖通過增加旅游住宿設施來扭轉這一局面。雖然設施建設利用的是廢棄用地并且規模不大，但是45％的大澳居民、68.18％的實地游客還是表現出強烈反對，究其原因主要是兩者對于旅游住宿設施的負面影響有著自身的認知。作為利益相關程度最高的群體，大澳居民認為潛在負面影響主要集中于過度商業化、環境污染威脅以及社區生活干擾等方面；而實地游客從生態旅游體驗質量的角度出發，也認為旅游住宿設施的建設會影響漁村風格面貌、產生環境污染、導致過度商業化，兩者的認知有著高度的一致。

不同利益相關群體往往從自身利益角度對問題進行認知考慮，可以清楚地看出，在大澳旅游住宿設施建設的問題上，公眾與政府有著不同的認知，這一差異沒有通過公眾參與得到解決，直接導致了后續公眾的強烈反對，甚至影響到規劃方案的實施。

4 啟示與思考

公眾參與規劃由于涉及眾多利益相關群體，其復雜性、多面性十分顯著，組織實施工作面臨著較高的要求，上述問題的調查分析對我國公眾參與旅游規劃的組織實施工作可以形成以下啟示：

4.1 合理設置參與時限

公眾參與規劃的效果首先取決于公眾的積極性和主動性，因此組織實施工作應當盡可能地為每一個民眾提供廣泛的參與機會。公眾對于規劃的了解往往需要一個時間過程，因此公眾參與時限的設置顯得尤為重要。公眾群體對于《重整大澳發展研究》了解程度不高的主要原因之一就是由于技術成果的公眾咨詢尤其是咨詢會議的時間過短，從而降低了公眾廣泛參與的機會。旅游規劃所涉及的利益群體往往更為廣泛，更應當合理設置公眾參與的時限，為公眾提供一個盡可能長的時間段去全面了解規劃工作以及技術方案，只有了解得越多，公眾參與規劃的積極性才可能越高，規劃方案才能更合理。

4.2 注重專業人員解讀

必須認識到，規劃是一項專業性極強的技術工作，非專業人士理解起來具有一定的難度。許多公眾往往由于不能讀懂技術方案而無法發表意見，從而形成了限制公眾參與規劃的技術門檻。在與大澳發展利益相關程度最高的居民群體中不了解《重整大澳發展研究》規劃方案的竟有41.25％，其主要原因就是當地居民尤其是老人沒有能力理解規劃方案。實際上，專業人員面向公眾進行規劃方案解讀能夠有效地解決這一問題，美國的社區改造中心、深圳的顧問規劃師、廣州的助村規劃師都是比較成功的實例。旅游規劃涉及的技術要素較多，注重專業人員的解讀對于提升公眾參與規劃的效果具有重要作用。

4.3 參與群體的多元化

由于規劃往往涉及諸多利益群體，而公眾參與規劃的根本目的就是協調平衡各個群體的利益訴求，從而尋求一個兼顧各方利益的合理方案，因此公眾參與實際上是一種典型的“多邊”參與模式，參與群體表現出多元參與者的特征。另外，各種不同屬性的專業規劃也可能涉及不同的利益群體，從而進一步增加了參與群體多元化的可能。因此，組織實施公眾參與必須考慮盡可能廣泛的多元群體參與，這是組織實施工作需要高度重視的環節。

4.4 全過程的參與理念

規劃是一項涉及多方面因素的技術工作，外界因素的變化將直接影響到規劃的功能效用，因此規劃本質上是一個動態的技術過程。從這個意義上講，公眾參與也應該是動態持續的過程，因為外界環境條件的改變必然會引起公眾認知的變化，如果不能及時地反映到規劃方案當中，就有可能影響到規劃的客觀合理性。顏麗杰、王國恩(2002)專門論述了在規劃實施與監督過程中的公眾參與，《重整大澳發展研究》如果能在后期采納公眾意見，相信也不會出現目前的局面。因此，旅游規劃應當確立全過程的公眾參與理念，規劃工作前期、中期、后期都采取適當的形式公眾參與，確保規劃的客觀合理。

5 結語

與國外比較，我國公眾參與規劃的理論與實踐雖然取得了一系列的成果，但總體上還處于發展階段，部分學者甚至認為我國的公眾參與相當有限，多屬于阿斯特恩(Amstein)階梯理論中的“象征性參與”，香港大澳生態旅游發展規劃案例所帶來的啟示對于我國公眾參與規劃的實際工作有著積極的作用和意義。

實際上，鑒于《重整大澳發展研究》所引發的公眾意見，香港規劃署已經十分慎重地延緩了規劃方案的實施并加強和改善了公眾參與的組織實施工作：2004年年底香港規劃署編制了《大嶼山發展概念計劃》，綜合公眾意見重新提出“翻新大澳景觀”計劃；2007年6月，香港土木工程拓展署委托顧問公司進行改善大澳面貌工程可行性研究，面向當地社區、關注團體進行了更為詳盡的公眾咨詢②，這種對待規劃的嚴謹態度、針對性的調整方式值得規劃業界學習。

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責任編輯 廉月娟 責任校對 宋志偉