臺“外交”越來越務實

9月15日，第64屆聯合國大會開幕，臺灣沒有請所謂的“友邦”提交“入聯”提案，這是17年來的首次。

從“重返”到“新加入”的嬗變

自1993年以來，每年聯合國大會之前或期間，臺灣都通過各種方式、以各種名義向聯合國提案，要求重返或加入聯合國。上世紀90年代，臺灣正處于“亞洲四小龍”領頭雁位置，李登輝自信心膨脹，為了搞務實“臺獨”，極力想加入聯合國。當時臺灣尚有30余個“邦交國”，每逢5月的世界衛生大會、9月的聯合國大會，李登輝都大把大把地撒錢開路，鼓動“友邦”為臺灣搖旗吶喊，當然無一例外都遭到大多數國家的反對。 陳水扁當政后，“入聯”訴求更是荒唐，手段變本加歷。2003年，臺灣要求聯大決議確認“中華民國”(臺灣)2300萬人民在聯合國擁有代表權，并采取適當措施執行這項決議。這是其首次在訴求中加入“臺灣”二字。2006年，臺灣又采取“參與案”與“和平案”兩案并陳策略，請求大會議程分別列入“臺灣2300萬人民在聯合國代表權及參與問題”，以及“聯合國維護東亞和平與安全方面的積極作用”。這次陳水扁首次徹底扔掉“中華民國”這頂帽子。2007年，臺灣請“友邦”提案“以臺灣名義的新會員身分申請入聯案納入聯合國大會議程”。至此，臺灣首次成了“新而獨立的國家”，不再是“重返”或“參與”，而是“新會員加入”。每次聯大會議，無權進入會場內的臺灣代表以“友邦”代表團隨員身份偷偷摸摸混進去，其目的不是要發言，而是監督哪些“友邦”拿了臺灣錢，卻不為臺灣代言。會場外，不遠萬里從臺灣趕去的“臺獨”分子撒發傳單、聚會抗議，天上有氣球、飛機廣告，河里有游船廣告，地上燈箱廣告，聲勢可謂不小，結果卻總是鎩羽而歸。折騰十幾年下來，不僅聯合國沒有進去，“邦交國”也從1993年的30余個，減少到當前的23個。

“活路外交”正式亮相

2007年，馬英九正式公布競選白皮書，系統闡述“活路外交”理念。有學者把這一理念歸結為：摒棄民進黨執政時的“烽火外交”與“金錢外交”的做法，采取低調、務實的“外交”政策，以不犧牲“主權”、兼顧“尊嚴”為前提，以“九二共識”為基礎，改善兩岸關系，建立兩岸互信，達成“外交休兵”，以和解合作取代焦土對抗，通過兩岸協商為臺灣“國際空間”找到新的開拓機會。質言之，是以承認“九二共識”、不搞對抗、注重協調、低調務實為籌碼，換取大陸不挖其“邦交國”，允許其與非邦交國拓展實質關系，并進而支持、幫助其加入國際組織。

馬英九上臺一年多來，臺主動向大陸示好：一是“外交休兵”，不再重金收買“邦交國”，減少“機密預算”，不像陳水扁那樣搞“金錢外交”，不讓有些無德國家游走兩岸，漁翁得利。二是低調出訪。以前陳水扁在位時每次出訪，目標國只是幌子，重頭戲是高調過境美國，隔三差五還要竄訪一下中東、東南亞一些小國。去年8月，馬英九首次率團出訪。途中“過境”美國西海岸，行程低調，輕車簡從，任務單純，不辦僑宴，不安排大規模接機，沒有媒體公開采訪，也未與美國政要見面。三是不再尋求加入或重返聯合國。去年聯大期間，臺當局僅要求聯大審查臺灣“有意義參與聯合國專門機構活動的基本權利”，目標訴求降為聯合國旗下專門機構，而不是聯合國會籍，操作手法也較溫和，取消了許多活動，未大肆炒作，似有一種“推而不動、光說不做”的意味。四是采取“守勢國防”，主動中止研發攻擊性武器，降低軍演烈度等。

大陸做出積極回應

馬英九的示好舉動，得到大陸的迅速回應，也成就了“活路外交”成果。臺灣—是保住了“邦交國”數目未減少。在去年那樣的金融危機大形勢下，許多國家都向大陸伸手求援，臺“邦交國”如巴拿馬等，急于與大陸建交分一杯羹。如果大陸稍稍松一下手，恐怕不止一個臺“邦交國”要投靠過來。但大陸都技術性押后處理，給馬英九留夠了面子。二是在出訪方面，大陸也一改過去嚴正抗議的立場，對馬低調過境之事淡然處之。三是在國際組織上給臺灣讓渡了一些空間。去年，臺灣加入世界衛生組織(WHO)下的“國際衛生條例”(IHR)。今年5月，臺成為世界衛生大會觀察員。7月，臺又先大陸一步加人吐界貿易組織下屬的“政府采購協定”(GPA)，得以分享國際采購的龐大商機。四是臺與非邦交國實質關系得以進一步深化。英國等一些歐洲國家給予臺灣入境免簽證待遇，日本給予臺灣學生假期打工機會。五是臺APEC代表層級提高。以前都是臺灣的商界人士出席APEC，去年連戰出席秘魯峰會，大幅提高了臺灣所謂國際能見度。六是兩岸僑務有了初步合作。以前不僅有擁護“中華民國”的“老僑”和擁護臺灣的‘‘新僑”之爭，還有與擁護中華人民共和國的“中僑”之爭。去年兩岸僑務休兵，并有一定合作。在泰國紅衫軍圍困曼谷時，大陸包機撤僑，一并連臺僑也安全接回。大陸上述行為表現，與當年陳水扁在臺上時完全不同。按照陳水扁的總結，大陸當年對臺是實行“把臺灣的邦交國挖光、國際政治生路堵光、對等談判籌碼擠光”的“三光政策”。

多“專業性”，少“政治性”

今年臺不提案“重返或參與”聯合國大會，但新目標已經鎖定聯合國下屬的國際民航組織(ICAO)和聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)。臺認為，全球氣候變化和環境保護目前是熱門話題，這次臺灣遭逢莫拉克風災重創，不僅提高島內對于氣候變遷的注意程度，也向國際凸顯臺灣未加入氣候變化綱要公約的災難性后果。1992年5月聯合國通過氣候變化綱要公約，1994年3月正式生效，目前已有192個國家加入，幾乎涵蓋所有國家。臺灣要求加入理由充分，難度較小。另外，臺北飛行情報區位于東亞中心，覆蓋17.6萬平方海里的空域，有數十條國際航線在此交匯。如臺灣仍不能參加國際民用航空組織舉行的會議，無法獲得關鍵資料制定符合國際規則的民用航空規則和措施，會對全球航空安全帶來一定危險。 從一年來的臺灣已加入和想要加入的國際組織延伸開來，可以看出臺灣未來要求加入的國際組織的大致特征：一是強調“功能性”、“專業性”、“經濟性”，少強調政治性。二是該國際組織最好設置有觀察員，便于臺灣模糊身份，打擦邊球。三是強調“普世價值”和人類關懷，主打衛生、人道援助、貿易、投資、交通、金融、環保、人權、氣候變遷、永續生態等議題。四是強調“公共外交”和“柔性外交”，支持各類非政府組織(NGO)進行海外人道救助，協助邦交國發展生態旅游，鼓勵重要NGO在臺舉辦國際會議，與臺灣民主基金會合辦“亞洲民主人權獎”，協辦設置境外“臺灣書院”，以及提供獎學金鼓勵外國優秀學生來臺進修等，樹立正面形象。五是擠進國際組織下的條約或安排，如世界衛生組織架構下的國際食品安全網絡(INFOSAN)、全球疫情警報與反應網絡(GOARN)、結核病伙伴網絡(STOPTB PARTNERSHIP)、煙草控制框架公約(FCTC)、國際反偽藥工作小組(IMPACT)。六是爭取締結雙邊自由貿易協議(FTA)，如臺美、臺日自貿協議，或與此差別不大的經濟合作架構協議(ECFA)等。七是擠入區域多邊機制，特別是東盟10＋3＋1(即東盟加中日韓再加臺灣)，或加入新加坡、新西蘭、智利與文萊四國所簽署的“跨太平洋策略性經濟伙伴協定”(簡稱P4)。 臺灣不光是這樣想的，也是這樣做的，這從最近臺“外交”部門換負責人就可看出。前“外交部長”歐鴻煉長期派駐南美小國，精通西班牙語。馬英九去年起用歐鴻煉，即是看中其在南美“邦交國”中的人脈，讓其鞏固南美“邦交”，嚴防丟失。新任“外長”楊進添曾任駐澳大利亞、印尼代表，對東盟事務較有發言權。今年底兩岸洽簽經濟合作框架協定后，臺將以此為跳板，爭取與東盟、南太諸國洽簽自由貿易協定。

“活路外交”對大陸有利亦有弊。有利方面是，馬英九摒棄了民進黨時期在國際上與大陸針鋒相對、耗資源拼“外交”的策略，力爭在承認“九二共識”、建立兩岸互信的基礎上，通過與大陸協商、溝通來解決臺灣的“國際空間”問題，降低了兩岸斗爭烈度，減少了大陸在國際上“競價”的成本，節省了大陸寶貴的外交資源。而且如果操作得當，還能夠形成“臺灣不是一個主權獨立國家、大陸是臺灣宗主國、對有關臺灣的國際事務有最終決定權”的印象。但不利方面，一是臺灣成為世界衛生組織觀察員后，民眾對參與國際組織的要求越來越高，存在許多不切實際的幻想。二是臺當局存有“先觀察員再正式成員、先登堂再入室、先看人吃飯再上桌用餐”的想法，正所謂“人心苦不足，得隴復望蜀”。三是臺每取得一項“外交成果”，就會宣揚“中華民國(臺灣)是一個主權獨立國家”，激發民粹主義熱忱，并可能在國際和島內形成一中一臺或兩個中國的印象。這些動向雖未大露頭，但大陸宜深入探討研究，未雨綢繆。