新形勢下發展農戶貸款業務的思考

摘要：在當前國際金融危機惡化、經濟發展趨緩的形勢下，農戶貸款業務發展既面臨挑戰也是機遇。發展農戶貸款業務，需要大力發展農業保險，以分散農戶信貸風險；應在理清公共財政、政策性金融和商業金融的關系基礎上，通過分工協調，引導商業金融加大對農戶的信貸資金投入；應進一步采取措施鼓勵根植于農村、貼近農戶的農村中小金融機構發展，壯大適應農村市場的金融組織體系。

關鍵詞：農戶貸款業務；發展；建議

中圖分類號：F830.58

文獻標識碼：A

文章編號：1006-3544(2009)02-0024-05

農戶是農村生產經營和消費的基本單元，是“三農”發展和新農村建設的主體。農戶貸款難是長期制約農村經濟社會發展的重大問題，多年來一直為各級政府和社會各界所關注。在國際金融危機惡化、經濟發展趨緩的形勢下，我國金融業受到了一定沖擊，國家經濟穩定發展也遇到了前所未有的挑戰。通過信貸支持，穩定農業生產，增加農民收入，刺激國內消費，成為當前國家寄予厚望的政策取向之一，農民工返鄉創業的大潮對信貸服務也直接提出了更高的要求，農戶貸款業務面臨著機遇和挑戰。

一、農戶貸款業務發展現狀

根據中國人民銀行的定義，農戶指長期(一年以上)居住在鄉鎮(不包括城關鎮)行政管理區域內的住戶，還包括長期居住在城關鎮所轄行政村范圍的住戶和戶口不在本地而在本地居住一年以上的住戶，國有農場的職工和農村個體工商戶。農戶貸款指金融機構發放給農戶的所有貸款，包括農戶生產經營貸款和農戶消費貸款。據統計，2007年末，中國有農戶2.3億戶，約占全國居民戶數的58％，而農戶貸款余額僅為13399億元，僅占全部居民戶貸款的26％。顯然，農戶戶數占比和獲得的信貸總量占比差距很大，農戶的信貸需求尚未得到很好的滿足，農戶貸款難的問題仍然突出。

二、農戶貸款業務發展面臨的機遇

1 我國銀行業受當前金融危機沖擊小，風險防控能力增強。一方面，我國商業銀行特別是農村金融機構收入的主要來源是存貸款利差，外幣資產比例較小。因此在當前的國際金融危機中，盡管國內金融機構持有的海外投資產品有一定損失，但從金融機構整體盈利狀況來看，損失占比很小，風險可控。不會對中國金融體系整體造成太大影響。并且我國儲蓄率非常高，每年以17％的速度遞增，給銀行帶來了充足的流動性。另一方面，2003年以來，利用金融改革的有利時期，對國有商業銀行等重點金融機構進行了股份制改革，工行、中行、建行和交行先后完成財務重組和股份制改革，并在香港H股和境內A股市場成功上市，建立了現代金融企業制度。農業銀行已經完成財務重組和股份公司掛牌，農村信用社等中小農村金融機構也進行了全面改革。當前我國銀行業金融機構的流動性充足，資產質量、資本充足率、盈利能力和風險撥備都較過去有了較大提高，抗風險能力顯著增強。數據顯示，在2003年資本充足率達標的銀行只有8家，2007年已增加到193家，占整個銀行總資產的99.5％，為應對金融危機的沖擊打下了良好的基礎。

2 政府將發展農村經濟作為擴大內需的重要舉措。金融危機發生后，我國政府及時提出了進一步擴大內需、促進經濟增長的10項措施，公布了4萬億投資計劃。提出要提高糧食最低收購價格，提高農資綜合直補、良種補貼、農機具補貼等標準，增加農民收入；加大金融對經濟增長的支持力度，取消對商業銀行的信貸規模限制，合理擴大信貸規模，加大對重點工程、“三農”、中小企業和技術改造、兼并重組的信貸支持，有針對性地培育和鞏固消費信貸增長點。隨后又提出金融“國九條”措施，要求加大對農村的金融支持力度，引導更多信貸資金投向農村，并追加政策性銀行貸款規模1000億元。最為直接的是農業部會同國家發改委等部門，抓緊編制完成了涉及民生工程和農村基礎設施建設的51.5億元投資計劃。其中包括農村沼氣建設30億元；優質糧食產業工程8億元；動物防疫體系7億元；農產品質檢體系5億元；墾區危房改造1.5億元，用于支持部分直屬直供墾區危房改造。這一系列強有力的政策措施和資金投入將對解決農村基礎設施、農村教育、農村醫療和農業生產等方面的問題發揮重要作用，并且將帶動更多的社會資金向農村地區轉移，推動農村經濟社會發展，改善農村金融生態環境，促進農村地區經濟和金融發展的良性循環。

3 農民工返鄉創業帶來新的信貸市場空間。目前中國約有2.3億農民工，其中外出人員約有1.3億。這支“勞動大軍”在推動中國現代化進程中發揮了巨大作用，已成為中國產業工人的重要組成部分。他們中的很多人在城市務工多年，眼界開闊，并且積累了相當的技術和經驗，具備了一定的自主創業條件和基礎。在此次國際金融危機中，僅2008年上半年，全國就有6.7萬家規模以上的中小企業倒閉，大批民工失業、提前返鄉。據對10個省市的調查，農民工提前回流量占農民工總量的6.5％，以6％的回流量估算，全國外出農民工已有780萬人提前返鄉。從目前的情況看，各地返鄉的農民工已經迸發出空前的創業熱情和動力。與此同時，各級政府也積極采取措施鼓勵和扶持農民工返鄉創業。國務院辦公廳專門下發了《關于切實做好當前農民工工作的通知》，要求各級政府部門抓緊制定扶持農民工返鄉創業的具體政策措施，引導掌握了一定技能、積累了一定資金的農民工創業，以創業帶動就業。同時，各地方政府的扶持政策也頻頻亮相：2009年陜西省將為支持農民工返鄉創業拿出3億元，用于農民工小額擔保貸款；廣東農民工返鄉創業，可申請5萬元小額貸款，并為農民工返鄉創業提供減免稅收、減免收費等七方面的服務和扶持。可以預計，農民工創業需求和政策的積極扶持將形成農民工創業的高潮，由此也將產生巨大的信貸需求，為各類農村金融機構創造廣闊的市場空間。

三、農戶貸款業務發展面臨的挑戰

1 農民工創業面臨著巨大的市場風險。盡管農民工創業熱情很高，并且也有一定的經驗，但在全球經濟危機下，創業的風險和困難顯然要超乎尋常。一方面，返鄉農民工創辦的企業一般都是基于以前的打工經歷和在打工中學到的技術，其自身素質也決定了他們主要從事勞動強度較大、技術含量較低的行業。如今在東部勞動密集型企業向中西部轉移的大背景下，這些農民工返鄉創辦的也多以勞動密集型企業為主。一般規模較小、結構單一，投資在10萬元至100萬元的占大多數，其生產結構以勞動密集型和手工操作為主，具有規模小、勞動強度大、技術含量不高等特點。另一方面，經濟全球化造成的世界各國經濟周期同步性將放大危機對全世界實體經濟的拖累，我國主要貿易伙伴國經濟低迷將進一步收縮我國外部需求，2009年我國對美、歐、日等主要經濟體出口可能全面放緩，外貿順差規模進一步縮小，凈出口對經濟增長的下拉影響可能比2008年更加嚴重，也使我國2009年產能過剩的矛盾更加突出。另外，國內由于2008年證券市場和房地產市場出現不同幅度的調整，居民財產性收入縮水，居民實際收入增幅比前幾年下降，房地產和汽車兩大消費熱點退潮后在短期內很難由其他消費熱點替代，2009年社會消費品零售的名義增長和實際增長都可能低于2008年。巨大的市場風險將對農民工創辦的勞動密集型中小企業發展帶來嚴峻挑戰，信貸風險的控制也將承受巨大壓力。

2 農業生產市場風險增大。一方面，農業生產資料價格大幅波動。自2007年第四季度以來，由于國際國內石油、煤炭、電、勞動力成本及運輸費用的大幅漲價，影響化工產品成本增加，農資價格一路走高，致使種養業生產成本增加，農民增收的壓力進一步增大，對農業生產和今后的農民穩定增收產生了一定的負面影響。2008年下半年以來，國際市場原材料價格大跌，農資價格面臨大幅下跌的巨大壓力，農資企業經營面臨巨大風險。另一方面，農產品價格大幅波動。2007年至2008年，農產品價格受農資價格上漲及國際市場等方面因素影響，大幅上漲，而農資價格漲幅明顯高于農產品價格增幅，高于農民人均現金收入增幅，甚至高于農民出售農產品收入的人均增幅，農業生產成本加大，農業的利潤空間被壓縮，農民收入最終受到影響，部分國家對農民的補貼、減免稅和其他政策效力已經被抵消。農業生產的市場風險對農戶生產經營帶來巨大壓力，農戶貸款業務風險也隨之加大。

3 農村金融機構風險管理能力面臨挑戰。在全球金融危機的沖擊下，國內實體經濟明顯下滑，GDP增速在2007年第二季度達到12.6％的最高點之后，已連續5個季度回落，2008年第三季度單季同比增長9％，與高點相比下降了3.6個百分點。加之國外經濟環境的惡化，最終都將反映到銀行業上，這種危機正逐漸從國內大銀行向小銀行轉移，農村中小金融機構面臨的風險越來越大。有研究表明，在我國GDP每降低1個百分點，銀行不良資產率約上升0.4個百分點。在這種經濟下行趨勢下，農村金融機構的風險管理正面臨著日益嚴峻的挑戰。(1)農村金融機構法人治理結構仍不完善。部分農村信用社省聯社及派出機構與縣聯社之間的權責關系不明確，省聯社及其派出機構對轄內法人聯社管理過多，縣聯社作為一級法人的自主權受到了限制，股東大會、監事會等形同虛設；農村信用社的激勵機制、監督機制、市場退出機制等與農村信用社經營績效息息相關的宏微觀機制還遠未落到實處；農業銀行剛完成股份公司掛牌，整體的法人治理結構仍需進一步完善，其縣域事業部經營機制從試點到完善尚需一段時間；農業發展銀行的定位和有效經營模式仍在探索，建立較為完善科學的政策性金融支農機制尚需過程。(2)農村金融機構不良貸款比例仍然較高。近年來國家已采取了一些列措施化解農村金融機構經營風險，中國人民銀行發行1656億元專項票據用于置換農村信用社的不良資產和彌補歷年虧損，農村金融機構不良貸款率有所下降。但總的看，2007年末全部縣域金融機構不良貸款平均占比13.4％，不良貸款比例仍然較高，遠高于同期全國四家大型商業銀行8.4％的不良貸款率平均水平。

四、當前推動農戶貸款業務發展的建議

(一)大力發展農業保險，分散農戶信貸風險

通過農業保險加強對農戶貸款第一還款來源的保障，以保險的方式替代抵押品，讓農業保險扮演信貸資金的“擔保人”角色，可以為農戶帶來顯性的信用增值，也可以部分消除貸款的后顧之憂，增加銀行發展農戶貸款的積極性，增加農戶貸款可獲得性。我國通過發展農業保險轉移農戶貸款風險、促進農戶貸款業務發展還有巨大的市場空間。

1 加大政府扶持力度，促進農業保險恢復發展。由于農業生產存在較大風險，而且本身產品價值較低，加上農戶分散，保險額度小，保險公司實施管理難度大，因此農業保險是一項高風險、高成本、高賠付業務。如果保險公司完全按照市場價格制定保險費率，農民買不起；如果按農民可以接受的標準制定保險費率，保險公司則賠不起，因此從國際經驗看，農業保險的發展一般都需要政府扶持。我國自1982年開辦農業保險以來，到1992年的10年間，農業保險一直呈逐年上升的趨勢。1992年商業性農業保費收入達到了8.17億元，占當年國內財產保費收入的4.2％。但后來農業保險開始逐漸萎縮，其中一個重要原因就是缺乏政府扶持，商業運作難以持續，使得農業、農村、農民這一最脆弱、最需要保護的行業、區域、群體，成為許多保險公司回避的對象，農戶貸款的風險難以得到有效轉移。近年來，發展農業保險逐步得到政府有關部門重視。2003年保監會制訂了《建立農業保險制度的初步方案》，2004年3月，中國保監會正式批準我國第一家專業性的股份制農業保險公司上海安信農業保險股份有限公司籌建。2007年，中央財政首次列支21.5億元的預算額度開展保費補貼試點。試點的6個省主要農作物承保面積達到1.48億畝，占試點地區播種面積的70％，全國共承保能繁母豬3070萬頭，超過全國存欄總量的60％，保費補貼在轉移農業風險、減輕政府負擔方面起到了“四兩撥千斤”的作用。在2008年初發生的低溫雨雪冰凍災害中，農業保險賠付6629.6萬元，涉及能繁母豬6.68萬頭，農村住房1.41萬間。2008年中央財政安排60.5億元健全農業保險保費補貼制度，比2007年增加近兩倍。總的看，我國政策性農業保險試點工作取得了顯著成效，恢復期的農業保險取得了較快增長，但絕對數量依然較低，險種不足、覆蓋面不廣的問題依然突出。2007年，農業保險保費收入僅51.8億元，承保農作物2.31億畝，大小牲畜5771.39萬頭(只)，家禽3.25億羽(只)，僅能夠為農業生產提供1126億元風險保障。2008年雪災中農業保險賠付占總賠款的比例不到4％。下一步，應繼續加大保費補貼力度，將更多種養業品種納入補貼品種；穩步推廣保費補貼試點省份，對于有積極性、有能力、也有條件開展農業保險的省份，特別是一些生產規模化、組織化程度比較高的糧食主產區，給予積極支持；提高保費補貼比例，并通過法律法規等形式保持政府補貼的穩定。

2 學習國外先進理念，大力發展多種形式的農業保險組織。農業保險的發展必須依托多種組織經營形式，同時要引進擅長農業保險的外資保險公司，在我國逐步建立起完善的農業保險體系。(1)建立政策性的農業保險公司。通過中央與地方的財政支持，政策性農業保險公司不以盈利為目的，而是著眼于為農業生產發生的風險提供經濟補償，進而保障整個農村社會經濟的正常運轉。(2)探索發展互助合作性質的保險組織，即由各級政府幫助組織和建立以被保險農民為主體的民間農業相互保險組織或農業保險合作社。在這種模式下，全體成員既是保險人，又是投保人，通過將保險人與被保險人融為一體，防止農業保險中的道德風險和逆向選擇發生。(3)鼓勵商業性保險公司開發和運營農業保險業務。如可拓展農業保險的外延，凡是與農村、農業、農民有關的一切保險業務都可劃歸農業保險的范疇，擴大在農險業務上的盈利空間；通過再保險機構為商業性保險公司提供再保險業務，使商業性保險公司的風險責任在較大的時間和空間上得以分散等。

(二)分工協作，引導商業金融機構加大對農戶的信貸資金投入

要求商業銀行支持本該由政府財政補貼或政策性金融扶持的貧困戶，只會影響農戶貸款業務的持續發展，最終可能影響更多的農戶獲得商業信貸支持。因此，必須理清公共財政、政策性金融和商業金融的關系，加強分工協作，才能有效促進農戶貸款業務發展。

1 發揮政府在農村地區資源配置的主導作用，加大對農村地區的財政資金投入。我國廣大農村地區市場機制尚不夠靈敏，政府在資源配置中仍起主導作用。城鄉二元經濟結構決定了政府在市場經濟條件下要擴大縣域公共財政供給，著力增加對農村地區的財政轉移支付，保障農戶收入穩定增長、促進農村基礎設施改善、維護農村社會穩定、改善農村地區社會信用環境，通過提供惠及千家萬戶的公共服務，為商業金融對農戶提供信貸支持創造基礎條件。近年來，政府以工促農、以城帶鄉的政策逐步落到實處，財政對農村地區的轉移支付開始有效發揮作用。當前，政府為擴大內需，促進農村經濟穩定發展，增加了對農村地區的轉移支付。下一步，要進一步加大投入力度，充分發揮政府的資源配置主導作用，為社會資金投入農村地區創造更好的條件。

2 通過政策性金融配合，改善農戶生產經營條件。在國家公共財政有限的情況下，改變農村落后局面，需要政策性金融強力跟進。政策性金融機構通過發揮特殊的融資功能，籌集長期開發性資金，支持先進適用的農業科技研發推廣，支持農業科技、民營資本與農業產業的有效結合，支持優質農產品基地建設和優勢產業帶建設，帶動農村第三產業發展，從而穩定農民增收的基礎。當前，要以農業發展銀行為基礎，擴大政策性金融支農范圍，進一步發展完善政策性金融支農機制，充分發揮政策性金融的支農作用。

只有通過公共財政、政策性金融服務投入，不斷改善農村經濟基礎和金融外部環境，使農戶生產經營獲得良好的發展平臺，才能有效促進商業性農戶貸款業務發展，增加農村金融服務的供給，為放大公共服務效果提供后續支持。當公共財政、政策性金融服務和產品達到改善融資環境、培養農戶承貸能力的目標之后，資金投入主渠道才能轉向主要依靠農村商業金融服務。

(三)鼓勵農村中小金融機構發展，壯大適應農村市場的金融組織體系

發展農戶貸款業務需要克服信息不對稱而帶來的高風險和巨額成本等問題。國內外實踐證明，大型商業銀行在農村地區提供小額信貸業務不具備比較優勢，區域性中小金融機構更了解本地區客戶、市場信息，對發展農村地區小額信貸業務更有優勢。要發展農戶貸款業務，必須進一步采取措施鼓勵根植于農村、貼近農戶的農村中小金融機構發展。

1 大力發展農村信用社等農村合作金融機構。據統計，截至2007年，我國農村信用社縣域網點數為5.2萬個，占縣域金融機構網點數的比重為41.5％，從業人員46.8萬人，占縣域金融機構從業人員總數的30.7％，農村信用社涉農貸款余額為16746億元，占全部涉農貸款的比重為27.4％，不論是從服務能力還是從信貸規模看，農村信用社在農村金融體系中都占有舉足輕重的地位，農村信用社的改革與發展事關改善農村金融服務、支持“三農”發展的大局。為加快農村信用社改革步伐，2003年國務院下發了《深化農村信用社改革試點方案》，到2006年，農村信用社改革已在全國范圍內開展。同時，國家采取了稅收優惠、差別存款準備金率、給予支農再貸款、專項票據置換不良資產、差別監管等扶持措施推動農村信用社發展。從目前情況看，農村信用社改革已取得明顯成效，可持續發展能力正逐步增強，當前尚需進一步解決農村信用社法人治理結構不完善、服務能力不足的問題。一方面要明確縣聯社“一級法人”社的自主地位，充分發揮股東大會、監事會的作用，加強農村信用社的激勵機制、監督機制、市場退出機制等宏微觀機制建設。明確省聯社的權利和責任，防止出現越俎代庖現象。另一方面要堅持農村信用社縣(市)法人地位的長期穩定。近幾年農村信用社出現了業務上收和轉制為大銀行的趨勢，無論從國家銀行業宏觀角度考慮，還是從各類銀行業金融機構的布局出發，都不符合農村金融業務發展需要。2002年《中共中央國務院關于進一步加強金融監管，深化金融企業改革，促進金融業健康發展的若干意見》已明確提出“農村信用社的行業管理應主要以縣聯社為單位進行。不在全國按行政區劃層層建立農村信用社的行業管理組織”。目前必須對此問題高度關注和嚴格限制。同時，政府有關部門要進一步采取扶持措施不斷發展壯大農村信用社，提升服務能力。對農村信用社執行更加優惠的再貸款政策和法定存款準備金率。對涉農信貸投放比例較高的農村信用社要進一步加大再貸款支持力度，支持加入銀行間同業拆借市場，財政部門也應對其采取更優惠的利費補貼和稅收減免政策。

2 積極發展新型農村金融機構。近年來，在人民銀行和銀監會等部門的支持下，村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構得到一定程度的發展，2007年末，已有包括村鎮銀行、貸款公司和農民互助合作社在內的31家新型農村金融機構開業，其中村鎮銀行19家，貸款公司4家，農民互助合作社8家。2008年5月，中國人民銀行和銀監會聯合下發了《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》，充分肯定了新型農村金融服務機構對改善農村金融服務的重要性，并對存款準備金、利率、支付清算、金融統計和監管報表等八個方面進行了規范和明確，為新型農村金融機構發展提供了政策支持。下一步，應進一步放寬農村金融機構的準入門檻，降低監管標準，根據農村金融需求多樣性的特點，鼓勵和支持適合農村需求特征的金融組織創新，允許成本低廉、開展簡單業務、能夠維持微利的各類機構進入農村金融市場。在對吸收存款的金融機構堅持進行嚴格監管的同時，應適當放寬“只貸不存”類金融機構在信息披露、會計準則、風險控制等方面的監管標準，降低農村金融服務成本。