農村土地使用權流轉及金融支持：幾個案例比較

摘要:本文通過深入調研山東、河南兩省土地使用權流轉改革和金融支持的實踐，分析比較了幾種土地流轉典型案例的異同，認為棗莊案例具有較強的借鑒和推廣價值;并在分析當前土地使用權流轉存在問題的基礎上，提出了進一步推進土地流轉和加大金融支持的政策建議。

關鍵詞:農村土地使用權;土地流轉;金融支持

Abstract:Via investigation and research on the practice of reform on assignment of the land-use rights and financial support in Shandong and Henan province， this paper， by comparing the differences and sameness among the typical cases of assignment of the land-use rights， indicates that the case in Zaozhuang is the most practical one and should be popularized. On analyzing the main problems in the present transference of land-use rights， this paper gives suggestions on how to promote reform on the transference of land-use rights.

Key Words:land-use rights，assignment of the land-use rights，financial support

中圖分類號:F830.6文獻標識碼:A文章編號:1674-2265(2009)07-0003-04

農村金融是現代農村經濟的核心，建立現代農村金融制度，需要毫不動搖地推進農村改革發展，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，加大金融支持三農的力度，發展適度規模經營。筆者在對山東、河南兩省推進土地使用權流轉的改革實踐進行深入調研的基礎上，總結歸納了土地使用權流轉的典型案例和經驗，分析了存在的主要問題，提出了進一步推進土地流轉和加大金融支持的政策建議。

一、案例基本情況

近年來，山東、河南兩省各級地方政府按照“依法、自愿、有償”原則，鼓勵農民因地制宜，以股份合作、轉包、出租、轉讓等多種形式流轉土地承包經營權，推進適度規模的農村土地改革，取得了較大成效。從各地實踐看，土地承包經營權流轉的典型案例主要包括棗莊案例、泰安寧陽案例、濰坊案例、青島膠州案例和信陽案例。

(一)棗莊案例

1. 以農村土地合作社為發展平臺，形成規模優勢。在認真總結農民自發進行土地流轉經驗的基礎上，棗莊市以土地合作社作為土地流轉的基本平臺加以推廣，2008 年5 月以來已成立山亭徐莊、滕州龍珠等多家農村土地合作社。土地合作社的運作模式是:農戶以土地承包經營權入股加入土地合作社，合作社發給入社農民《合作社成員證》予以確認，農民憑證按股份獲得土地收益。

2. 發放土地使用產權證，明晰權利邊界。為明晰流轉土地產權邊界，棗莊市創設了全國首批農村土地使用產權證。截至2008年底，棗莊已核發土地使用產權證686個，涉及土地4560畝。持證人在3年的產權期限內，可以作價入股、合作經營或向銀行業機構辦理抵押貸款。

3. 建設農村土地使用權交易立體市場，搭建流轉平臺。棗莊建立了市、區(市)、鄉鎮三級農村土地使用權市場網絡，農民、合作社或銀行可憑土地使用產權證到土地使用權交易所進行土地使用產權交易，土地交易所對涉及土地進行評估。

4. 主動創新信貸產品，金融跟進配套服務。為滿足融資需求，人民銀行棗莊市中心支行出臺了《關于金融支持農村土地合作社發展的指導意見》，引導棗莊市金融機構主動創新信貸產品，按照“多行進入、分類抵押、一證多貸”的方式積極加大信貸力度。目前，該市金融機構累計向土地合作社社員或理事發放聯戶聯保貸款354 萬元。

(二)泰安寧陽案例

1. 健全土地流轉配套機制。寧陽縣出臺《關于完善農村土地承包經營管理促進規模經營的意見》等，鼓勵開展土地經營權流轉、工商企業投資農業、龍頭企業建設農產品基地的政策，先后建立土地流轉管理體制、縣、鄉村三級土地流轉服務機制、土地流轉財政扶持機制和土地開發整理機制，規范土地流轉。

2. 土地流轉形式多樣化。一是按照“公司+基地+農戶”的模式，依托農業龍頭企業帶動土地流轉，全縣年銷售收入過100萬元的農業龍頭企業達到68家。二是按照“股份+合作”模式，借助農民專業合作社平臺助推土地流轉，全縣農民專業合作組織總數達到364個，入社(協會)農戶9萬戶，流轉土地1.8萬畝。三是加大勞務輸出，促進5萬畝農田以“托管”方式進行流轉。

3. 土地流轉規模較大。截至2008年10月底，寧陽縣開展土地流轉的村莊共302個，占全縣的53.36%，參與農戶3.7萬戶，流轉面積7.6萬畝。

(三)濰坊案例

在農地適度規模經營基礎上，濰坊市形成了多種較具特色的土地使用權流轉形式。三種有代表性的模式如下:一是“農業龍頭企業+自屬種養基地+農戶”模式。農業龍頭企業以租賃承包形式向農戶或村集體取得一定時期的土地使用權，與基地農戶按比例共同投資生產。二是“農民專業合作社+種養基地+農戶”模式。農村專業合作社以租賃承包形式向農戶或村集體取得土地使用權，由社員農戶分別投資生產。三是“農民土地股份合作社+自屬專業公司+職工農戶”模式。合作社以入股形式取得農戶和村集體土地使用經營權，成立專業公司經營入股土地。目前，農地使用權流轉改革成效顯著，全市農地流轉面積已占總面積的5%。

(四)青島膠州案例

膠州市著力推動和規范土地流轉、促進規模經營。據調查，該市土地流轉面積達11萬畝，占總耕地面積的13.7%;參與流轉的村莊563個，占村莊總數的69.4%;參與農戶3.6萬戶，占農戶總數的18%。

1. 以專業合作社為土地流轉的主要載體。2008年2月以來，膠州市通過農業龍頭企業出資設立和農民自發成立等方式成立土地股份合作社36家，土地流轉面積4.9萬畝，占全市流轉面積的44.5%，涉及農民9000戶，占全部流轉農戶數的25%。

2. 地方政府建立三級土地流轉市場，加強規范引導。膠州市搭建政府主導、市場運轉、規范長效的市、鎮、村三級土地流轉平臺，實行土地流轉一站式服務，保證土地流轉健康、有序地進行。

(五)信陽案例

信陽市作為河南省“農村改革發展綜合試驗區”，積極探索農村土地承包經營權流轉工作，取得了一定成效。

1. 積極搭建農村土地經營流轉平臺，規范、服務土地流轉行為。如羅山縣建立了縣、鄉、村三級土地流轉交易市場和服務網絡，健全了土地流轉登記備案制度、流轉合同管理制度、流轉檔案管理制度，進一步規范了土地流轉工作。

2. 農村土地經營權流轉取得初步成效。信陽市吸引“城市工商資本下鄉” 參與土地流轉，已扶持、培育各類農業產業化經營組織3500多家，其中市級以上重點龍頭企業117家，共帶動了全市50%左右的農戶參與土地流轉。

3. 金融機構豐富支農信貸產品，加大金融支持。金融機構積極加強信貸產品創新，為農村土地經營權流轉提供信貸資金和金融服務支持。如，截至2008年底，僅羅山縣楠桿鎮就利用368公頃土地的承包經營權作抵押共向農村信用社辦理貸款876萬元。

二、對幾個土地流轉典型案例的比較分析

土地流轉是指土地使用權的流轉，擁有土地承包經營權的農戶將土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。因此，推行土地使用權流轉，其前提是清晰農民的土地產權，否則流轉就無法保障;其活力在于建設土地流轉交易市場，否則流轉就無法實現;其動力在于政府的積極推動和監管，否則就不能保證土地流轉的健康、有序、規范進行;其核心在于金融機構的大力支持，否則規模化、資本化的目的就很難實現。對幾個典型案例進行分析比較(詳見表1)，有助于研究確定土地流轉改革的發展路徑。

(一)幾個典型案例的共同特點

一是對農村土地承包經營權利進行了確權。幾個地方政府部門都向農民發放了《農村土地承包經營權證》，有助于明確農民權利界限，一定程度上解決土地流轉行為和土地合作社融資面臨的產權界定難題。

二是政府建立了土地流轉交易市場。棗莊、泰安寧陽、青島膠州、信陽均建立了不同層次、不同形式的土地流轉交易市場，農民、合作社可以到交易市場進行土地經營權交易，貸款銀行也可以通過市場將設定抵押的土地經營權進行變現。

三是政府對土地流轉積極推動，正確引導。地方政府通過建立土地流轉制度，加強監管，積極推動土地流轉健康、有序、規范地進行。在流轉形式上，因地制宜，鼓勵流轉形式多樣化。

四是金融支持“三農”力度逐步加大。農村土地流轉一定程度上解決了金融支農擔保難的問題，解決了“三農”貸款難的問題。特別是棗莊市創設了農村土地使用產權證，得到了法院的認可，調動了銀行參與的積極性。金融機構主動創新信貸產品，探索創新土地產權證抵押貸款、合作社創業帶頭人貸款等七類信貸支持模式，信貸支持力度不斷加大。

(二)幾個典型案例的差異比較

一是土地產權證明有所區別。與其他地方相比，棗莊市創設了全國首批農村土地使用產權證，向加入土地合作社的農民頒發了《農村土地使用產權證》，進一步明晰了流轉土地的產權，有效解決了土地使用權量化入股和融資困難等問題。

二是交易市場的模式和完善程度不一。棗莊市建立了市、區(市)、鄉鎮三級農村土地使用權交易市場，膠州市建立了市、鎮、村三級土地流轉服務中心，有的只有二級或一級。其中，鄉鎮一級成為主要交易市場。相比較而言，棗莊市的土地流轉交易市場比較完善、規范。

三是土地流轉發展的側重點不同。農村土地承包經營權流轉形式主要包括入股、租賃、轉讓、互換等幾種，但近年來以土地入股成立專業合作社逐漸成為主要的模式。其中，棗莊、膠州和濰坊的專業合作社發展勢頭更為強勁。

通過比較，棗莊案例的明顯優點在于清晰界定了權利邊界，完善了交易市場，有利于土地的流轉和金融機構抵押權的實現，其以合作社為平臺的“四位一體”做法也是目前各地典型案例探索的主要方向。因此，筆者認為棗莊案例有較強的借鑒和推廣價值，如果吸收膠州的政府扶持、濰坊的市場化經驗，其發展前景可以更加寬廣。

三、存在的問題

目前，各地推進土地流轉和規模經營的改革舉措取得了一定的成果，農村“融資難”的問題得到了緩解。但是總體上看，該項改革仍處于試點階段，在實踐中還存在著各種困難和問題。

(一)土地承包經營權抵押融資面臨法律障礙

《物權法》第184條和《擔保法》第37條均規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押，《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條進一步明確，“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效”。雖然《物權法》規定“法律規定可以抵押的除外”，為土地流轉改革預留了出口，但是目前尚無明確的相應法律規定。即使棗莊市政府向參與土地流轉的農戶發放了《農村土地使用產權證》，其抵押的合法性還值得商榷。對土地承包經營權抵押的禁止性規定，一方面造成“抵押難”問題，影響了金融支持“三農”工作的順利開展;另一方面影響了農民的權益，因為耕地承包經營權是農民手中最具有價值的財產，不允許其進行抵押融資，就是限制了農民土地使用產權的擔保權能。

(二)一些地方土地流轉存在不規范的現象，管理機制不完善

由于缺少具體操作制度，土地流轉過程中不規范的問題日益突出。一是農戶之間的土地承包經營權流轉多采取口頭協議的形式，留下糾紛隱患。二是有的鄉村集體經濟組織未經農戶同意，便將土地流轉給第三方經營。三是部分鄉村干部越權直接充當土地流轉主體。四是個別鄉村組織隨意改變土地承包關系，違反規定借承包經營權流轉之機改變土地的農業用途。

(三)農村土地承包經營權流轉的流動性不強

一些地方尚未建立統一的土地交易市場，缺乏完善的市場規則，影響了土地流轉的順利開展。部分地方政府部門未能按規定對所有農民的土地承包經營權進行確權、登記、頒證，導致土地流轉無法有效流動。而土地承包經營權流轉必須遵循的“不得改變土地集體所有性質，不得改變農業土地用途”的原則，一定程度上限制了農村土地承包經營權的可流通性、可交易性。

(四)土地承包經營權抵押評估制度有待完善

一是評估機構缺乏法定資質。當前，土地承包產權的評估認定主要由鄉鎮的司法所、經管站及土管所進行，而這些機構缺乏法定資質。二是土地使用權貸款抵押評估的科學性、準確性有待提高。三是評估登記缺乏有效監督，其公正性、準確性缺乏公信力。

(五)金融機構難以有效行使抵押權

一是違約處置難。如果貸款出現違約風險，鑒于農村土地承包經營權的特殊性，由哪個部門來處置、如何執行、如何再流轉等問題存在操作難度。二是土地流轉期限過短。棗莊等地方的土地使用產權證期限暫定為3 年。但3 年有效期較短，如果抵押人在合同期內不履行或不能履行債務，抵押權人面臨抵押權到期滅失的風險，無法予以變現。

四、對策建議

(一)健全完善土地流轉配套法律制度

應當充分總結各地的土地流轉經驗，修改《物權法》、《擔保法》等相關法律，取消對土地承包經營權抵押的限制，允許其依法進行流轉和設定擔保。為提高法律的可操作性，盡快制定規范農村土地承包經營權流轉的行政法規和規章，明確土地流轉具體操作程序，探索建立農村土地承包合同糾紛仲裁、調解制度。

(二)以專業合作社為突破口推進土地流轉改革

土地經營權流轉改革的實踐表明，必須在堅持“三不變”原則的基礎上因地制宜進行積極探索。鼓勵各地方政府從本地實際出發，創新農村土地流轉形式和規模經營方式，為進一步推進農村土地流轉改革提供充分的實踐支撐。可以借鑒棗莊、膠州、濰坊等案例經驗，在有條件的地方推廣建立土地合作社。各級政府應加快培育良好的外部環境，給予適當的財政補貼，促進各類土地合作社的發展壯大。

(三)優化土地流轉交易市場環境

鼓勵地方政府建立土地流轉服務組織，搭建土地流轉和交易市場，為流轉提供有關法律政策宣傳、流轉信息、流轉登記、價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調等服務，逐步建立完善流轉服務平臺和網絡，培育良好的流轉市場環境。

(四)優化土地流轉金融生態環境

一是適當引入競爭機制。要在發揮農村政策性金融作用的基礎上，形成多種金融機構并存、分工合理、功能互補、可持續發展的多層次農村金融組織體系，維護適當競爭。二是發揮政策優勢，加強窗口指導，研究制定金融支持農村土地流轉和規模經營的指導意見，加大對土地流轉經營和規模經營的信貸支持力度。三是科學設計農村土地抵押貸款制度。制定土地流轉貸款操作指引，鼓勵、引導農戶以土地承包經營權合股方式連片集中經營。

(五)完善土地承包經營權抵押評估制度

一是建立完善土地承包經營權抵押評估準入制度，明確抵押評估中介機構的資質條件，增強土地使用產權評估抵押的合法有效性。二是科學確定評估依據和標準。通過建立土地評估信息數據庫，跟蹤分析、加工交易信息，不斷調整、完善評估依據和標準，切實維護銀行和農民的合法權益。三是加強農村征信系統的建設。擴充和完善征信信息來源，提高數據的準確性、實用性和及時性，為各金融機構投放信貸提供服務。

(六)健全土地使用權抵押貸款配套機制

一是合理確定土地使用產權期限。既要考慮農業生產周期和貸款償還，又要防范農民失地風險，在設定土地流轉及抵押時，土地使用產權期限以5-10年為宜。二是建立貸款風險防范補償機制。由農村土地合作社建立風險基金，政府部門建立還貸周轉金、風險補償基金，按一定比例分擔土地合作社的貸款損失。三是引入商業性保險保障機制，通過政策性和商業性保險的介入，有效降低合作社土地使用產權的抵押貸款風險。

參考文獻:

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(責任編輯 代金奎)