中國銀行業注資辨析

摘要:當前這場國際金融危機下，各國紛紛實施注資行為救助問題銀行。而我國政府曾多次向國有銀行等金融機構實施過各種形式的注資，中國銀行業的注資問題也一直受到了學術界與實務部門的普遍關注。本文旨在從中西方對比的視角，探討中國銀行業注資的背景、方式、期限選擇的特殊性所在。

關鍵詞:銀行注資;監管成本;金融危機

Abstract:Facing to the present global financial crisis，many western governments rescue the problem banks by great funding，which turns to be a hot topic for economic discussion. In fact，The Chinese government has repeatedly implemented various forms of capital injection to the state-owned banks and other financial institutions. Chinese banking industry capital injection has also been received a wide range of concern. With the perspective of the Sino-West comparison，this paper focuses on the specificity ofChinese banking capital injection，including its background，forms and period selection.

Key Words:banking capital injection，cost of supervision，financial crisis

中圖分類號:F831.2 文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2009)07-0053-05

一、問題的提出

目前，美國次貸危機引發的金融海嘯正在席卷全球，美英等國不得不暫時放棄一貫的自由主義市場機制，紛紛采取向問題銀行注資甚至國有化的措施。凱恩斯主義所倡導的政府主動干預經濟的思想在危機面前大行其道。另一方面，1998年以來，伴隨著中國銀行業的轉型與改革，我國政府以各種形式為銀行等金融機構注入的資金總額已高達4萬多億元。目前主流觀點將這筆巨額資金投入算作銀行業的監管成本，認為資金注入雖然使銀行達到了監管要求的資本充足率目標，但也暴露了中國銀行業監管成本高昂、風險積聚以及監管效率低下等諸多問題。還有觀點則認為這一系列單純“追求短期效應”的注資行為并不可取，不僅為政府帶來了沉重的財政負擔，而且由于缺乏有效的激勵制度，國有銀行對政府資助易產生心理依賴和資源浪費現象。

然而，在得出上述結論前，筆者認為有必要先弄清楚以下幾個問題:用于處理問題銀行的各種注資是否都能歸為監管成本;這種注資行為的性質在中國與外國之間是否有差異;中國所出現的各種形式的注資是否存在自身的特殊性;在國有制長期存在的背景下，中國的銀行注資行為究竟是一時的權宜之計還是長期的必要手段。

二、文獻要述

由于金融機構(尤其是商業銀行)出現問題或發生危機時，具有極為明顯的負外部性，因此無論在發達國家還是中國，政府都采取了而且必須采取各種救助措施。面對2008年以來爆發的嚴重金融危機，西方各國政府都不同程度為銀行注入資金(見表1)，甚至使一部分金融機構的股份國有化，而如此普遍的大規模對銀行注資的現象在國際歷史上是比較少見的。

自上世紀末開始，中國的四大國有銀行逐步向國有商業銀行轉型，在此期間，中央及地方政府為金融行業的轉軌與改革投入了大量資金，包括向銀行注入資金(見表2)。目前國內文獻中，有關銀行注資主要有兩大觀點:

(一)巨額注資說明中國銀行業監管成本過于高昂

厲以寧(1996)提出了我國的銀行監管在現階段有著非常鮮明的與發達國家迥異的特殊性，這無疑會對我國銀行監管成本和監管模式產生較大的影響。孟艷估算了中國平均每年處理金融危機的成本應當為GDP的3%左右(約3000億元)，據此認為中國高額監管成本的支付已超過或接近銀行危機的成本。然而，大多文獻提及中國銀行業特殊性時一般只是一筆帶過。并且無論是否明確贊成或不贊成“特殊性”分析，大多觀點基本認同或者傾向于認同注資應歸屬于銀行監管成本，并以此為出發點，認為政府和監管機構為之付出巨額監管成本，從而得出我國銀行監管效率低下的結論。

(二)注資是追求短期效應的行為，資金注入后運用效率低

整體上說，目前文獻上的主流觀點并沒有給政府采取注資予以積極的評價。矛頭首先指向的是注資后的資金利用效率，認為政府資金的大量投入似乎沒有給銀行帶來立竿見影的績效。李紅坤(2007)以外匯儲備注資的不良資產貨幣化效應驗證了注資具有低效率性。政府財政注資帶來了沉重的財政負擔，并且注資還伴隨著較低的激勵相容度。趙勇等(2005)則認為將外匯儲備用于國內降低了外匯儲備的使用效率。張杰(2004)則把注資視為一種短期行為，無法保證銀行的長期經營發展，而且可能促使銀行對國家“免費”注資產生依賴心理。如果中國微觀經濟基礎(即國有企業)未能得到有效調整，單方面改變國有銀行資本結構的行動注定無功而返 。

三、注資歸屬思辨

如表2所示，歷年的注資金額占監管成本總額的比重都超過了50%，其中6年超過了85%。如此高的比重說明，如果認同監管成本過高的結論，就相當于認定了為問題銀行的注資投入過多的結論。然而，筆者認為將注資與監管成本等同起來的做法值得商榷。銀行或金融監管成本，顧名思義，就是指監管者或被監管者在日常和特殊的監管活動中發生的相關費用支出或者福利損失。而表2中所列的各種形式注資方式主要包括:發行特別國債或者專項央票、用外匯注資補充資本金、再貸款、剝離或核銷不良資產和減免稅收等六種具體形式。又可根據出資方式的不同，將這六種形式歸并為以下三大類:

一是股權投資方式。主要是指以財政部發行特別國債、匯金公司以美元外匯向銀行注資和中央銀行發行專項央票這三種形式為問題銀行補充資本金。財政部是代表國家的國有銀行的出資人;匯金公司也是一家國有獨資的投資公司，代表國家行使出資人的權利和義務;央行所發行的專項央票與短期國債在本質上類似，也是為銀行注入資金的特殊手段③。如果這種股權投資也能算作監管機構成本，根據“同股同權、同股同利”的基本原理，那么所有股東投資者向銀行的投資，比如股票市場上的個體投資者和機構投資者的入股，同理，也應歸為監管成本。另外還可以推而廣之，財政部為其他大型國有企業都曾有不同程度的資本注入，那么這些都應歸為國家對其國有資產付出的監管成本。筆者認為，股權投資是出資方作為銀行股東的再投資，不應計為監管成本。

二是債權投資方式。主要是指中央銀行再貸款，將資金借給問題機構以緩解償還原有債務的壓力等流動性困難。如果央行債權形式的注資算作監管成本，那么銀行過去的所有債權人所貸給銀行的資金，都應同理算作監管成本。也就是說，我國眾多的個人儲蓄者和企業團體儲戶都為銀行注入過監管成本，從而也成為了銀行監管者。這些推理結論顯然難以成立。筆者認為，債權人對銀行發放的債權，也不應計為監管成本。

三是其他方式。剝離不良資產，屬于股東對銀行資產的重組行為，目的是為了改善銀行資產質量;核銷不良資產則是對銀行損失的確認，完全等同于公司會計行為。因此，剝離或核銷不良資產數量顯然不應歸為監管成本范疇。此外還有減免稅收手段，這屬于國家慣用的財政手段，也不應歸為銀行監管成本。假設稅收減免被歸為監管成本，如果某一天國家宣布增加稅收，那么應同理算作監管成本的減計(或者計為監管收益)。如果稅收增幅超過原有監管成本總額，那么“減計”的結果可能使監管成本為負數，這種邏輯顯然欠妥。

因此，一般而言，如果財政部或央行出資購買銀行股份或成為其債權人，那么該筆資金就不能算作監管成本。這種說法同樣也適用于英美等國應對此次金融危機直接注資銀行的案例。也就是說，中外之間在注資的歸屬問題上不存在也不應存在差異。而將注資與監管成本混為一談這類定性上的謬誤，勢必引發定量研判方面的失真，乃至在效率評價、政策取向等一系列重大問題上產生歧義和混亂。

四、中西方國家銀行注資的異同比較

(一)共同點:銀行業的負外部性

西方國家也曾多次有過政府干涉的金融機構重組，比如1990—1995年美國投入金融機構重組的資金規模達4098億美元(李德，2002)。與2008年至今的這次金融危機類似，其政府投入資金的原因都是當自由競爭市場經濟發展到一定程度時，發生了嚴重的經濟危機或金融危機，政府以彌補市場缺陷的“有形之手”大力干預，以挽救瀕臨破產的金融機構。這其中又主要是針對商業銀行的救助，因為商業銀行比其他金融機構具有更明顯的外部性特征，在整個宏觀金融體系的穩定和安全中起到至關重要的作用。因此政府在私人銀行遇到危難時刻采取應急措施出面挽救，以避免銀行破產倒閉風潮引發更嚴重的社會后果。

其實，政府在緊要關頭對銀行采取注入資金，甚至是國有化的措施，從“外部性”這一層面上看，中國同西方國家甚至整個世界范圍內應該是具有普遍共同意義的。

(二)中國銀行業注資的特殊性分析

1. 注資背景的特殊性。西方國家的銀行大多是私人銀行，政府注資只是在非常時期對問題銀行的應急措施，以避免銀行危機波及社會其他部門，可以說注資只是一種來自外部的政府援助力量。然而在中國的銀行注資背后則有著很深的歷史根源，注資具體原因多種多樣，有別于西方國家的特點也頗顯著。

毋庸置疑，中國銀行業體系是以國有銀行為主。幾年前，各國政府對銀行的所有權比例比較中，中國的國有制銀行的銀行資產比率達98%，位列第一，而英國、美國、日本的此項數據均為0%(Barth等，2005)④。黃達(1984)很早就提出了計劃經濟體制時期，由于國有銀行和財政完全不分家，財政與銀行體系二者是社會主義國家的兩個錢口袋，而且這兩個錢口袋是相通的，形成犬牙交錯的接合部，其中通道之一就是銀行彌補國有企業虧損。在市場經濟的改革中，張杰(2003)認為國有銀行體系在很長時間內擔負著推動中國經濟穩定發展的重任，其經營目標是全社會的金融資源的分配。在動員金融資源的過程中，金融制度替代了一部分稅收制度的功能，而在隨后金融配置過程中，它又進一步替代著財政制度的功能。

在改革開放以前的“大一統”的銀行體制背景下，企業、銀行和國家呈現三位一體的格局。銀行為企業(主要是國有企業)提供發展貸款、為地方提供經濟增長的資源，在本質上并非銀行主體自主地進行資源分配，而是依照政府的行政指示實施而已。改革開放之后，國有銀行成為主要的信貸資金供給方，整個二十世紀90年代，銀行對國有企業貸款占貸款總量的比重平均為80%(李德，2002)，即金融制度與財政制度的功能依然難以完全分開。伴隨著中國經濟的發展和改革，有大量呆壞賬在銀行業內部不斷積累堆砌，這些是中國社會經濟體制轉變帶來的變遷成本，而實際買單的主體是幾大國有銀行。

從上世紀90年代末開始，中國政府試圖讓四大國有銀行逐步與世界接軌，促其轉向規范的商業銀行經營軌道。為了滿足《巴塞爾協議》等國際銀行業統一監管標準和約束條件(包括資本金充足率、不良資產比率等)，國有銀行內部存在的各種歷史遺留問題(資本金不足、不良資產率高等)逐一暴露，一時間內讓人看到更多的是對各大銀行接受國際標準監管帶來的巨大“損失”，即“技術上的破產”、“銀行多年來累積的不良資產”。從上述國有銀行的歷史背景和發展沿革可見，中國的銀行不良資產可以歸為一種國家的“或有債務”或者“準債務”。那么，中國政府的注資行為是國家作為大股東為經濟體制轉軌的補償性買單，是所謂財政信貸接合部在當今時代的一種延伸形式。從這一點上講，中國注資的特殊性是由我國銀行業的國有制決定的。

目前四大國有商業銀行正在經歷向真正的國有“商業”銀行轉軌，其目的是改善內部的治理結構，優化經營管理，拓寬資金來源的渠道，但銀行的國有性質(絕對或相對控股)不會因此而改變。這也決定了國有銀行在今后從事金融業務活動中，要繼續在一些政策性項目上或宏觀調控的關鍵時期，遵從和配合國家的意圖。實際上，世界上其他國家的國有銀行，就其業務功能而言，也總是或多或少、程度不同地被賦予政策性職責。既然如此，國有銀行由于執行政策職責而導致資產不良的情況就可能再次發生，也就不能排除在問題積累到一定時期，作為銀行最大出資人的國家向國有銀行注資的可能。

2. 注資形式的特殊性。西方國家在歷次危機中，多采取組織銀行業自行救助、業內重組輔以政府救助的方式。而這次金融危機中，注資方式主要是政府采取直接購買私人銀行的優先股或者普通股，從歷年經驗來看，這次采取的銀行股份國有化的措施將會成為其歷史上濃重的一筆。

中國幾家大型銀行本來就是國家所有，其注資形式并非單一化。目前文獻中主要是針對外匯注資等方式及其效果表示了質疑。值得注意的是，無論國家采取何種形式，其實質上都是在政府與銀行之間的資產負債表的會計劃賬，這是中國國有制背景下的特殊財務表現。從操作上說，并未讓財政為此陷入到處籌措資金的壓力中，因而很難直接推出注資成為“沉重的財政負擔”的結論。中國外匯儲備余額近年來快速增長為世界第一位，用少許外匯注資銀行換得國有銀行更多的股權資本，在當前難以尋找到足夠多收益良好的國外其他資產的情況下，不失為一種巧妙的外匯投資手段。至于國有商業銀行是否將注入的作為資本金的外匯貸給企業用于進口采購，這取決于銀行的經營決策與外貿企業的進口需求，在外匯利用上與留在國家手中最終的去向也是殊途同歸的。至于外匯注資中的一部分可能引發基礎貨幣“二次”增發的擔憂，筆者認為只要納入央行對基礎貨幣控制的統一框架內，比如采取發行央票等各種方式來進行對沖等，這與外匯注資所要解決的問題并無必然的、不可克服的矛盾。

在國有制銀行體系下，國家采用從財政部或者央行轉賬的方式注資到國有商業銀行，實質上可以理解為國有資產在不同國有部門之間的轉移。國家作為股東對國有銀行的注資，在理論上說，不僅可以采取上述各種手段之間的單一選擇或多種方式的組合，還可以采取更加多樣的方式與手段。比如國家允許銀行更多地留存收益，即股東減少對收益回報的提取。這種方式與上述表2中的減免銀行稅收的形式異曲同工。

可以說，注資的形式和力度、注資數量和注資頻率一方面取決于銀行作為金融機構的微觀方面的指標，包括資本充足率、不良資產率、銀行業務發展規模以及配置金融資源的功能需要，另一方面則取決于國家的產業政策、宏觀經濟導向以及國家對金融行業控制程度的需要等。

3. 注資期限的特殊性。如果說西方國家由于銀行的私有性決定了國家注資不過是危機時期的權宜之計，那么中國對國有銀行大規模注資現象則并非偶然，也不僅是為處理問題銀行所采取的短期行為。筆者認為，銀行的股份制改革重點是對其內部治理和經驗管理的優化。

從長遠看，國有銀行在今后面臨的挑戰和壓力主要來自內外兩方面。從2006年至今，我國三大國有銀行完成股改并上市。這次金融危機的爆發使很多國際大銀行的市值都大幅下降，而我國上市的三大國有銀行在全球銀行市值排行榜上卻躋身為前三位。盡管如此，上市銀行依然面臨市場上諸多不確定性，比如建行及中行的境外戰略投資者在迎來解禁期后不排除紛紛減持手中的中資銀行股份的可能性。另一方面，伴隨國有銀行的順利轉軌，其業務規模和經營領域還可能繼續擴大。國家作為國有銀行的大股東，為了銀行的長遠發展，必要時，仍可以采取注資措施。比如，出于銀行資產規模的擴張需要，國家可以采取事前為銀行注入資本金的方式，而不再僅僅是事后才彌補虧空。再比如，在適當的時候，政府直接在證券市場上買賣銀行股份，以保證國家對國有銀行、對金融資源的必要控制力。

可見，中國的注資措施并非只是追求短期效應的一時之舉，而將會在很長的時期內以不同的形式持續存在。另外，與注資行為相反的操作是國家對銀行減持資本金，這種反向操作將來能否出現，將取決于融資機制的健全以及整個金融系統的完善，或更取決于整體經濟、金融制度的安排。比如當直接和間接融資格局進一步合理發展、金融運行機制進一步完善后，國家可以考慮適當減少對國有銀行資本金注入或者說降低國有股份比例。當然，就目前中國的經濟、金融發展狀況來說，國家絕對控股的狀態是不會輕易改變的。

需要指出，國家對國有銀行各種形式的注資措施，客觀上存在銀行將資金運用不當的道德風險，甚至出現銀行對政府資本注入的依賴心理。這種擔憂在西方國家的注資過程中也難以避免。也就是說，要完全、徹底避免這種道德風險，嚴格而言是做不到的，即總體思路應是兩害相權取其輕，切不可因注資可能引發道德風險而斷然否定注資方式本身及其功能。

綜上所述，國有銀行作為一種制度安排，其重要功能之一是彌補市場自發性的缺陷，這次金融危機就是一個極好的例證。從中國國有銀行的未來發展趨勢看，其商業化進程是不可逆轉的。但中國選擇了社會主義公有制的基本經濟制度，這就決定了在金融這一重要領域必須繼續保持國有制的相當比重。國有銀行經營的目標函數及其職責功能顯然有別于非國有銀行，這也決定了政府為其注資的背景、動機、方式、期限選擇等一系列的特殊性。

注:

①具體包括:向花旗集團和摩根大通公司分別注資250億美元;向美國銀行和富國銀行分別注資200億美元;向高盛集團和摩根士丹利分別注資100億美元;向紐約銀行和道富銀行分別注資20億和30億美元。此外，由于富國銀行和美國銀行分別收購了美聯銀行和美林公司，政府將再向這兩家銀行分別注資50億美元。

②包括巴克萊、HBOS、匯豐控股、勞埃德TSB、蘇格蘭皇家銀行、渣打銀行、Nationwide Building Society以及Abbey。英國財政部稱，其他的銀行也有可能被納入救助方案。另外，英國央行將向銀行和建筑業提供額外的2000億英鎊的短期借貸額度以增加流動性。

③中央銀行發行專項央票多用于置換不良資產，中央銀行票據及這種處理問題銀行的方式是中國銀行體系內特有的，并未立即發生實際的資金調度，但在未來一定條件下由央行支付實際金額。

④2006年開始，中國開始引入外資股東進入國有銀行，但入股比例單家上限為20%，多家合計上限為25%。

參考文獻:

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[7]張杰.經濟變遷中的金融中介與國有銀行[M] . 北京:中國人民大學出版社，2003.

(責任編輯 代金奎)