全球化視野下金融集團監管的合作與協調

摘要:金融集團是二十世紀80年代以來發展起來的一種創新組織形式，在經濟全球化背景下面臨由復雜組織結構及集團內部交易等問題引起的特定風險。 “金融集團聯合論壇” 自成立起來，先后發布多項旨在監督金融集團穩健運營的文件，以切實加強對多元化金融集團的監管。歐盟理事會發布的“監管指令”消弭了歐盟對金融集團監管的重復、脫節現象，使歐盟監管由行業監管向跨行業監管、由機構性監管向功能性監管的方向過渡。

關鍵詞:金融集團;合作監管;聯合論壇;監管指令

Abstract:Financial conglomerates are a kind of creative organized form since the 1980s，which faces the special risks derived from complicated organized structure and internal trade at the background of international economic globalization. The Joint Forum has issued a lot of documents on financial conglomerates after their foundation，which aims at steadily operation supervision. The supervisory directives promulgated by European Union Commission put an end to the repeated supervision or supervision divorced from practice，which makes cooperative supervision of EU transitting from one industry to inter-industies，from institutional supervision to functional supervision.

Key Words:financial conglomerates，cooperative supervision，the Joint Forum，supervisory directives

中圖分類號:F830文獻標識碼:A文章編號:1674-2265(2009)07-0042-04

一、近年來金融集團的快速崛起及監管的必要性

經濟全球化的發展推動世界經濟形成相互聯系、相互依存的統一體。二十世紀80年代以來，金融自由化和金融創新的深入打破傳統分業經營的藩籬，商業銀行可以從事證券、保險業務，保險公司亦可提供信托、租賃等服務，金融業日益出現混業經營的發展態勢，催生出兼營銀行、證券、保險、信托或租賃等綜合金融服務的金融機構——金融集團(financial conglomerates)。

如何界定此類新興金融機構是一個似易實難的問題。金融集團競爭中心(Centre of Competence on Financial Conglomerates)認為，金融集團是由多個公司組成的集團，涵蓋不同類型的金融機構，這些金融機構適用不同的監管規則，金融業務在集團業務中占主導地位。在金融集團聯合論壇的“多元化金融集團監管的最終文件”中，多元化金融集團(heterogeneous financial conglomerates)被定義為主要業務為金融業，且受監管實體至少涉及銀行、保險和證券中的兩個領域，并需要滿足不同資本充足率要求的金融機構。

在歐盟2003年“金融集團監管指令”中，金融集團則被描述為應符合下列條件:(1)集團總公司是受監管金融實體，或集團中至少有一個子公司是受監管實體;(2)如集團總公司是受監管實體，其可為金融實體母公司，也可為金融實體參股公司，或是與金融實體通過合同、章程達成統一管理的公司，或管理、監督人員的主要部分與金融實體的同等人員相互兼職的公司;(3)如集團總公司不是受監管實體，則集團業務應主要為金融業務;(4)集團中至少有一實體為保險業實體，并且至少有一實體為銀行業或投資服務業實體;(5)集團的保險業務總量以及銀行或投資服務業實體業務總量都應占有重要地位。上述定義實際上以金融集團的若干表現形式來界定金融集團概念本身。

國內外學者從不同層面闡釋了金融集團的內涵，但規模經濟和范圍經濟優勢、管理上和財務上的協同效應以及有效分散經營風險通常被視作金融機構并購進而發展為金融集團的主要動因。在全球化日益加劇的情況下，一些發展中國家傾向于組建“國家隊政策”(national champion policy)來應對外來激烈競爭，并購后形成的金融集團將居于壟斷優勢地位，對市場公平競爭原則造成一定的破壞。金融集團可能通過掠奪定價(predatory pricing)、價格卡特爾、市場封鎖(market foreclosure)、捆綁銷售(tying arrangement)等形式獲取超額利潤，也可能過度擴張使金融集團形成“大而不倒”(too big to fail)優勢，進而引發道德風險。

為了降低金融機構并購帶來的不利影響，維護有效競爭的市場結構，國際金融組織及主要發達國家應建立專門針對金融集團的監管體系。金融集團不僅面臨專業領域的市場風險、信用風險、操作風險和法律風險，還不得不面對由復雜組織結構及集團內部交易等問題引起的特定風險。世界銀行公布了David H. Scott 1995年的一項研究報告，結果顯示，金融集團帶來的問題主要有風險傳遞、資本重復計算、透明度、利益沖突等四個方面。

集團的內部交易可能誘致道德風險，使風險在集團內各實體之間擴散。復雜的集團結構將降低集團的透明性，引起不同主體利益的沖突和經濟力量的濫用。金融集團作為混業經營趨勢下的創新組織形式，其特有風險將使傳統監管模式面臨嚴峻挑戰，加強對金融集團的監管迫在眉睫。所幸不少國家已頒布有關金融集團監管的相關法規，如美國1999年通過“金融服務現代化法案”，引入功能性監管概念和體制，集銀行、保險和證券等金融業務于一身的金融控股公司取得了正式合法地位;日本1997年出臺“由控股公司解禁所產生的有關金融諸法整備之法律”，對銀行控股公司、證券控股公司、保險控股公司的業務范圍作了明確規定，實際上從法律上認可了金融集團的存在;英國1998年修訂“英格蘭銀行法”，將英格蘭銀行監管銀行業之職能移交金融服務監管局(FSA)，建立了允許銀行、證券公司、保險公司和其他金融服務提供者之間聯合經營的金融體系，促進了金融集團的健康發

展。

二、“聯合論壇”對多元化金融集團的監管架構

“巴塞爾新資本協議”是國際銀行業監管最重要的框架性文件，其嬗變歷程大體反映了二十世紀70年代以來銀行業監管理論和實踐的發展。巴塞爾協議除強調銀行業監管外，還非常重視對金融集團的監管，如協議在適用范圍中明確指出，“在全面并表的基礎上，本框架的適用范圍包括作為銀行集團母公司的持股公司，以確保將整個銀行集團的風險都涵蓋在內”，“對銀行集團已經多數持股或控制的銀行、證券公司和其他金融企業，通常應包括在全面并表的范圍內”。巴塞爾委員會已將金融集團及關聯金融公司納入了監管范圍。

然而，作為國際銀行業監管法令的巴塞爾協議，對金融集團證券、保險、信托、租賃業務的監管卻常常是鞭長莫及。為了強化這一職能，巴塞爾委員會于1993年會同國際證券監管者組織(IOSCO)、國際保險業監管協會(IAIS)，成立了由銀行、證券和保險三方人士組成的“三方小組”(Tripartite Group)。“三方小組”實際上是三大國際組織利用銀行業、保險業和證券業監管機構在各自領域的監管經驗，成立起來的共同探討對金融集團監管之道的專門組織。

1996年，在臨時性“三方小組”的基礎上，巴塞爾委員會、國際證券監管者組織和國際保險業監管協會共同成立了“金融集團聯合論壇”(the Joint Forum on Financial Conglomerates，簡稱“聯合論壇”)。成立之初，“聯合論壇”由澳大利亞、比利時、加拿大、法國、德國、意大利、日本、荷蘭、西班牙、瑞典、瑞士、英國和美國等13國組成，歐盟享有“聯合論壇”觀察員資格，每個監管地區的銀行、保險和證券業監管機構均可派出一名代表。經過近3年的研究討論和征詢意見，“聯合論壇”1999年頒布“多元化金融集團監管的最終文件”，制定有關金融集團監管的一系列最低原則和實施標準。該文件包括“資本充足性原則”、“資本充足性原則的補充”、“適宜性原則”、“監管者信息分享框架”、“監管者信息分享原則”、“協調員”、“監管問卷”等7個專題文件，初步確立了金融集團監管的國際標準。

此后，“聯合論壇”相繼發布多項旨在監督金融集團穩健運營的文件，以切實加強對多元化金融集團的監管，如2001年推出“核心資本——跨部門的比較”和“風險管理實踐和監管資本——跨部門的比較”;2003年出臺“跨金融部門的運作風險轉移”和“風險一體化趨勢”;2004年頒布“銀行、證券和保險部門的財務披露:問題和分析”、“金融服務外包”、“信用風險的轉移”;2005年出臺“高層次業務連續原則”;2008年開始實施“金融集團的風險集中”。盡管出臺的監管規則所受褒貶不一，但“聯合論壇”的確對規范金融集團的發展起了重要作用，金融集團監管的法律架構已日臻完善。筆者以新近頒布的“金融集團的風險集中”為例，剖析“聯合論壇”對金融集團的監管合作和協調。

“聯合論壇”最初的監管重點在于金融集團的內部組織和管理，它建議對所關注的內部轉移風險作出反應，因為內部轉移風險可能危害金融集團內部更為敏感的部門穩定。2008年，“金融集團的風險集中”的推出原本是作為早期風險集中監管技術工作的一個后續文件，然而，從2007年夏天起草伊始，該文件涉及集中風險的特點，突出了信用危機與其他諸如流動性風險、市場風險等金融風險。

不確定性的轉移已經成為當前信用危機中銀行風險的中心。“聯合論壇”的一項調查研究顯示，10個主要發達國家金融集團的數據確定管理風險集中于18個金融集團，這與另外的兩份報告不謀而合，它的出版恰好揭示了在危機中一些金融集團風險管理的實際做法。“聯合論壇”報告第一部分簡要回顧了風險集中管理的傳統方法;第二部分關注在金融工具快速膨脹導致風險在參與方之間轉移情況下日益增長的風險集中管理活動，然后運用綜合風險管理法分析金融集團公司管理方式面臨的嚴峻挑戰;第三部分討論了大量與風險集中識別、管理有關的技術性問題，如風險集中所需資本的計量、壓力測試和情景分析;附錄則涉及主要工業化國家監管體系的部分特征。

另外的兩項報告是2008年3月由法國、德國、瑞士等國家的11個最大的銀行和證券公司組成的高級督導組開展的“風險管理做法在最近的市場動蕩中的考查”報告，以及2008年4月的“瑞銀減持的股東報告”。按照“聯合論壇”的觀點，后一項報告可以看作是瑞銀的“反省”報告，瑞銀因貿易和投資活動的結構性失衡，特別是大量投資美國次級貸款證券而導致巨大損失，特撰報告向瑞士聯邦銀行委員會作出解釋。

三、歐盟“監管指令”對金融集團的監管架構

歐盟是區域經濟一體化的成功范例，對多元化金融集團監管的歷史由來已久。1986年的“單一歐洲法案”指出，擬于1992年建成一個涵蓋金融市場的沒有內部邊界的“統一大市場”。由于各成員對金融集團的認識尚存較大分歧，對金融集團監管的初次探索也就無疾而終。1989年，歐共體理事會頒布了歐盟銀行法史上具有里程碑意義的“第二銀行指令”，該法在“銀行業務目錄”中明晰了銀行業務不僅包括傳統商行業務，也涉及證券、信托等新型投行業務，由此可見，歐盟從法規上允許金融機構綜合化經營，對金融集團的監管仍屬機構性監管。

為了確保監管機構履行審慎監管職責，對同質金融集團實施有效監管，歐盟相繼頒布“關于對信用機構實行并表監管的指令”、“關于對投資公司及信用機構資本充足率的指令”，實施對銀行集團、投資公司集團及銀行/投資公司集團的并表監管;另一法規“關于對保險集團中的保險企業實行補充監管的指令”的出臺，則將監管對象進一步拓展至保險業集團。監管法令的逐步完善延展了區域性金融監管的協調與合作，但對其最大的批評是上述法令尚未涉及異質金融集團，還存在著所謂的“監管空白”。因此，引入對異質金融集團的立法變得十分緊迫，同質性、異質性金融集團監管協同化逐漸提上議事日程，以增強歐盟金融體系的穩定性和監管法律的一致性。

2001年，歐盟理事會通過了“對金融企業集團中的信用機構、保險業及證券公司之補充性監管指令及修訂其它相關指令之建議案”，該方案消弭了歐盟對金融集團監管的重復、脫節現象，也使歐盟監管由行業監管向跨行業監管、機構性監管向功能性監管的方向過渡。翌年，歐洲議會吸收并采納了這一指令，即我們熟知的“金融集團監管指令”。“監管指令”制定了對金融集團監管的所有補充條款，要求成員國于2004年8月前將指令內化為本國法律，2005年1月開始正式實施。此項“監管指令”的出臺，主要是為了應對日益增多的金融業兼并浪潮，以及因金融機構聯合操作日益加劇的風險。它的主要內容包括:

第一，界定了金融集團概念，確定了“補充監管對象”。“監管指令”適用于那些依據部門監管指令獲得授權的歐盟受監管實體，受監管實體能否成為補充監管對象，主要取決于:(1)受監管實體是否為集團的一部分;(2)這個集團是否是金融集團;(3)受監管實體是否是需補充監管的對象。不難看出，補充監管指令并非指金融集團下所有公司都是補充監管對象，而是依據公司性質和類型來進行裁定。“監管指令”還區分了遵循補充監管規定的實體和集團中只能間接受到補充監管指令影響的單位。“補充監管對象”包括處于金融集團主導地位的歐盟受監管實體、母公司為設在歐盟的混合金融控股公司的歐盟受監管實體、平行性金融集團中的受歐盟監管實體。

第二，針對金融集團受監管實體情況，提出了系列“補充監管規則”，尤其在資本充足率、集團內部交易和風險集中、管理者資格等方面作了明確規定。在資本充足率方面，“監管指令”列出會計并表法、扣除和加總法、要求扣除法等三種資本充足率的計算方法，監管機關或協調員有權選擇適用于金融集團的一種方法或組合使用這三種方法。歐盟成員國應要求受監管實體在金融集團層面具有適當的資本充足率政策，同時協調員要對受監管實體是否有這樣的政策進行監督檢查，受監管實體或混合金融控股公司至少每年對其資本償付能力進行估算，估算結果由金融集團中受歐盟監管的領導層提交給協調員。

“監管指令”界定了金融集團的內部交易和風險集中，對于設定集團內部關聯交易與風險集中的數量限額問題，盡管歐盟委員會持保留意見，但慮及數量限額對金融集團監管的重要性，“監管指令”采取了靈活做法，將該問題交由歐盟成員國自行裁量。“監管指令”提出，在歐盟立法進一步協調以前，各成員國可以設定數量限額，或允許其監管機關設定數量上的限額，或采取其他能達到類似目的的監管措施。

對于管理層人員的資格問題，“監管指令”要求各成員國銀行控股公司的領導層人員應具有良好聲譽和豐富經驗。在協調員制度層面，成員國監管部門必須任命一名協調員，負責對金融集團中受監管實體的補充監管和協調。“監管指令”雖提出了協調員資格的認定標準，但有關部門可對這些標準作出取舍，通過與金融集團協商來選擇另外的監管機構作為協調員。

第三，“監管指令”的其它要求。某種意義上，歐盟有關金融機構監管的法律在“監管指令”頒布之前尚不能稱作完善，因為它只包含了所謂的部門監管，即監管對象只限于一個專門的金融部門，除了在信貸機構和投資公司之外，對金融集團跨部門監管的作用非常有限。“監管指令”的推出彌補了這一不足，它倡導對跨多個金融部門的金融集團中的受監管實體進行補充監管。由于對包含信貸機構和投資公司的金融集團的跨部門監管已經存在，此次的“補充監管指令”重在將保險公司納入跨部門監管的體系中來。

依據“監管指令”，對集團內受監管實體的單一監管應繼續成為有效監管的基礎，補充監管實質上并沒有替代現有的在一個金融機構合并或補充監管，而是提出了一種跨多個金融部門對受監管實體進行的附加的補充監管。換言之，“監管指令”試圖實現在不同金融機構的監管部門以及歐盟不同成員國的監管機構建立共同的監管框架，以便能從金融集團的視角出發實現審慎監督檢查。

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(責任編輯 耿 欣)