論我國保險市場監管的完善

保險市場和保險經營監管活動是一國市場經濟體系的有機組成部分。保險監管是一種政府行為，市場需要監管力量的維護，否則保險市場有可能步入歧途；然而，過度監管則可能反過來遏制保險市場的生機和活力，使之裹足不前。因此，一國保險監管的政策、力度和完備性，是實現保險企業穩健經營的關鍵。由于中國的保險監管歷史較短，理論和實物中有許多問題尚處于探索階段，因此中國的保險監管在理念、目標、思路和監管實踐等方面還存在著與市場經濟經濟和開放經濟環境不適應甚至相沖突的地方，這些狀況急需得到改變。尤其是中國已經加入世貿組織，中國保險業面臨著挑戰和機遇，因此，中國的保險監管也應加以完善，以應對入世的沖擊。本文結合中國保險監管的現狀，對完善中國保險監管提出了若干意見。

一、我國保險監管的現狀

由于我國的保險市場發展起步較晚，還不成熟，因此我國至今還沒形成完善的保險監管體系，保險監督管理乏力，存在著不少缺漏。

（一）保險監督機制不健全。

我國的保險市場缺乏市場經濟條件下所必需的信息披露制度、外部審計制度，市場力量和公眾監督作用沒有充分發揮出來。保險機構的資產負債狀況和經營業績缺乏必要的透明度，對信息披露還沒有明確的規定和要求，保險機構和投保人之間的信息不對稱問題比較突出，對保險產品消費者的基本知情權保障不夠。外部審計制度不健全，保險機構報表、數據等信息資料的公允性和真實性缺乏有效的監督認證機制。由于保險產品和保險公司經營狀況的透明度不夠，投保人和潛在消費群體缺乏選擇依據，市場力量和公眾監督對保險機構的約束力不強，風險問題容易長期潛伏和積累。

另外，保監會受地方政府制約的現象還很嚴重，導致對地方保險公司監管乏力。從體制上看，保險監督管理機制的建設還很薄弱，監管隊伍沒有真正壯大起來，監督管理的水平不高。從監管環節上來看，只注重對機構的管理，忽視對保險公司人員的監督管理；只注重對業務事件的監督管理，忽視對內部機制的監督管理。

（二）保險立法嚴重滯后。

我國保險立法尚處于初級階段，這對于我國蓬勃發展的保險業現狀并不相稱。

首先，從目前我國現有的保險法規來看，只有保險業和人民銀行指定的一些規章，而且保險相關法律法規過于陳舊，其中一些法律條款已經不能適應我國保險業的快速發展狀況，在許多方面（如對外資保險公司和再保險公司的監管、反不正當競爭、網絡保險監管）和很多環節（如保險企業高層管理人員的資格審定、保險資金運用管理、核保核理賠規則、保險企業的評估準則）都缺乏法律依據或實施細則。這些法規是在我國保險市場還不很健全的情況下制定的，在立法上存在著許多不足之處，沒有形成一個系統、清晰的保險監管法律核監管規章體系框架。

其次，我們的監管規章和規范性文件紛繁雜亂，它們之間，以及它們和《中華人民共和國保險法》之間缺乏明晰的關系，沒有形成科學的監管理念。

再次，這些法規沒有兼顧我國保險市場對外開放的實際情況，沒有對進入我國保險市場的外國公司予以詳盡的規范。

最后，沒有規定對擅自經營商業保險業務的法人或自然人及違規保險公司的罰則，保險法規缺乏強制性核可操作性。

（三）保險監管方式、措施落后。

首先，監管手段落后，主要依靠現場檢查和手工操作，建立在電子計算機等現代化手段基礎上的非現場監控系統尚未形成，制約了監管效率和水平。

其次，因人力、機構條件的限制，我國保險監管處于被動性監管狀態，保險監管人員疲于奔命，監管工作缺乏科學性、系統性、主動性和前瞻性。

最后，監控的重點仍在費率、手續費等細節問題上，對關系到保險公司經營穩定的償付能力、再保險安排、資產負債配置和內控機制等重大問題監管力度不夠，監管手段不到位，監管方式單一。

二、完善我國保險監管的若干建議

（一）加快完善保險監管法律法規體系，確立合理的保險監管框架。

需要完善的保險法律法規，包括對各類專業機構（代理人、經紀人、公估人）的監管、保單持有人權益保障、反壟斷、反不正當競爭、反保險欺詐及會計制度等諸多內容。建議國務院和全國人大的有關立法部門盡快將《保險法》的修改與完善納入議事日程；同時，建議保監會抓緊制訂和出臺與《保險法》相配套的行政法規和規章制度。為了提高監管部門的權威性和獨立性，提高監管效率，修改后的法律應進一步明確中國保監會對保險業所擁有的專屬監管權利，其行為能力不得受有關各方的干預和牽制，并適度增加保監會及其派出機構的編制。此外，在法律上應進一步確立以保監會為主、其他相關機構為輔的多重監管體系，明確各職能部門的分工和職責以及保險行業協會、專業性的保險同業協會（如代理人協會、經紀人協會、公估人協會、精算師協會等）的地位和作用。

需要強調的是，立法部門要盡快扭轉求全、求穩、求嚴的心態，克服現實中存在的“立法周期長、法律有效期短”和“立法過嚴、執法過松”等問題。可以參照國外做法，一是根據情況的變化，及時出臺法律“修訂案”，使法律的修訂工作經常化；二是實現專家立法，并委托專家對相關法律法規進行跟蹤研究；三是及時、充分公布有關信息，以便于集思廣益。

（二）進一步充實保險監管力量。

1998年11月中國保監會的成立，標志著我國保險監管在建制上已經獨立化和專門化。但保監會仍存在著人員、網點不足的問題，無法在全國主要城市形成一個自足的監管網絡，在某些地區、城市還必須依靠中國人民銀行代為監管。加入WTO前后，應努力在外資保險公司集中的城市增設保監會分支機構，配備專業保險監管人員，只有這樣才能從人員和機構上保證對保險公司的有效監管。

（三）完善和創新保險監管方法。

在監管方法上，現場檢查與非現場檢查應雙管齊下。必要時，可參照國外的三級管理制度，建立保險公司資信等級制度，根據保險公司的資金實力、經營管理水平、經濟效益和遵紀守法情況，綜合評定其資信等級，并定期給予公布。同時，還應創設統一的保險公司報表體系和科學的預警指標系統，以求緊密跟蹤檢測保險公司的經營狀況，有效地防范和控制保險經營風險。

（四）應盡快建立起保險自律監管機制。

實踐證明，行業自律作為外部監管必要和有益的補充，對于協調外部監管矛盾，規范市場競爭秩序具有外部監管難以企及的良好效果。我國的保險同業公會雖已正式成立，但相應的規章制度尚未建立，會員納入程序也未予明確，今后應加強和完善其自律職能，尤其應將所有保險公司納入保險行業組織中，從行業自律的層面加強對其的監管和規范。

（五）調整監管重點，加強對保險公司償付能力的監管。

保險公司的償付能力是保障保險公司經營安全和投保人合法權益的最重要因素，償付能力監管目前已成為世界各國保險監管的核心內容。為加強償付能力監管，一是要建立保險監管信息系統，及時掌握保險公司償付能力的變化情況。二是要進一步細化保險監管指標體系，并根據情況的變化及時加以修訂，制定保險資金運用比例框架，明確對再保險、風險資本的要求。三是可以參照發達國家的經驗，建立財務分析和償付能力跟蹤系統，重點對大保險公司進行跟蹤監管。

由于我國保險業尚處于發展初期，因此保險公司的法人治理結構和風險內控機制很不完善，在一定時期內還需要監管部門繼續規范保險市場行為。但是即使是市場行為監管，也應該有所為有所不為。監管重點應主要放在：1.對惡性競爭、保險欺詐、壟斷等嚴重干擾保險市場秩序的違規行為進行整頓和治理；2.進一步規范代理人市場，提高代理人素質，清理整頓保險兼業代理機構。至于對保險商品的條款費率等業務活動的具體項目則應逐步放寬。