我國行政訴訟時效制度的分析

摘要：本文分析了我國行政訴訟時效制度存在的問題及原因，對如何完善我國行政訴訟時效立法提出了幾點意見，供大家參考。

關鍵詞：行政訴訟 時效 制度

0 引言

訴訟時效通常又稱消滅時效，是指權利人因不行使權利的事實狀態持續經過法定期間，即依法發生權利不受法律保護的時效?。我國的現行立法只采用單一的訴訟時效(消滅時效)制度，而沒有規定取得時效。行政訴訟時效制度在很大程度上是對民法中時效制度的借鑒并與行政權力效率理論、行政行為效力理論、現代訴訟效益理論、分權制約均衡理論的相關內容相結合而產生的一項重要制度，它對于保護當事人權益、穩定行政法律關系及社會秩序、保障行政訴訟順利進行具有重要意義。本文擬就狹義的行政訴訟時效(以下簡稱訴訟時效)中的訴權、適用原則、審查依據、若干特殊情況的審查適用，以及存在的缺陷等問題，進行一些基礎分析。

1 行政訴訟時效

所謂行政訴訟時效，是指不服行政行為的行政相對人(包括利害關系人)按照法律預設程序，有權請求人民法院保護其合法權益的法定期間，行政相對人不提起行政訴訟的事實狀態持續到這一期間屆滿，則產生行政相對人喪失該項權利的法律后果，即人民法院對其合法權益不再予以保護的法律制度。我國民法學界學者關于訴訟時效的法律效力有幾種觀點，即訴權消滅主義、抗辯權發生主義和請求權相對消滅主義。行政法不同于民法，我國行政訴訟時效制度的法律對效力法律沒有做規定，學界爭議亦頗多，筆者認為應采用訴權消滅主義。訴權不是實體法上的權利，只是一種程序權利，實體法上的權利是訴權保護的對象，并非訴權本身。根據我國行政訴訟法及司法解釋之相關規定，法官以在立案前主動審查時效是否超過，因此在訴訟時效期間屆滿后，即使行政相對人仍有權提起訴訟，但其起訴已毫無實際意義，因為法院可依職權裁定不予受理，即使受理了而且被告或第三人也放棄時效抗辯權的行使，法院亦會裁定駁回起訴。因此訴權消滅主義符合我國行政訴訟立法例。本文作者在這里想強調一點，關于行政訴訟時效制度究竟應使用“起訴期間”、“訴訟時效”、抑或是“起訴期限”，在行政法律法規規定不一致的情況下，抽象的爭論本身并沒有實際乃至理論的意義，僅就本文而言作者是將這三種概念等同看待的。

2 我國行政訴訟時效制度存在的問題及原因

目前我國立法關于行政訴訟時效制度的規定存在不少問題和缺陷，不僅增加了當事人復議和訴訟的難度，亦給人們的認識和審判實踐造成了不必要的混亂。主要表現在：

2.1 由于我國行政復議選擇、復議前置、復議終局和行政訴訟交叉并存，這種復議和訴訟關系的復雜性使得人們在具體適用時容易產生模糊混亂的認識，進而在起訴中存在申請復議期限和起訴期限二者關系之間的矛盾選擇。根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，提起復議的期限一般為60日，而一般直接起訴的期限為3個月。顯然，如果3個月以90日計算的話，后者長于前者。這樣在可選擇復議的情況下，可申請復議的期限比可選擇提起行政訴訟的起訴期限少了一個月，也就是在最后一個月中，行政相對人只能提起訴訟，而不能申請復議，使復議選擇權有名無實。同時，由于我國法律規定有特殊起訴期限(包括直接起訴與經過復議起訴)與特殊復議期限，故在選擇復議與訴訟時，在起訴期限與申請復議的期限上會出現以下各種矛盾情形：如某人對煙草專賣管理機關的行政處罰不服，在接到處罰決定書之日起20日內向法院起訴(非復議前置)，法院根據《煙草專賣法》第44條規定的起訴期限為15日，認定起訴超過起訴期限，做出了駁回起訴裁定。某人遂又向復議機關提起行政復議，這時如果根據該法第44條規定的15日的申請復議期限，復議機關亦不會受理，但事實上這種做法是不合法的，因為復議法第9條規定只有申請期限超過60日一般規定的，才從其特殊規定。因此，這時復議機關在法定復議申請期限之內或在法院裁定不予受理的情況下受理本案是理所當然的，而當復議機關在不知法院已受理的情況下也會受理本案。從權利救濟保護角度講，某人有復議權，復議機關理應受理，但問題是原本在復議與訴訟中已選擇訴訟而放棄復議的案件，相對人因超過了起訴期限被裁定不予受理或駁回起訴，卻又重新在法定復議期內選擇了復議或復議機關因不知法院已受理而受理了復議案件，這對相對人來講是否是鉆法律的空子?而如果復議后對復議決定不服，又可提起行政訴訟。如果這次未超過起訴期限，法院應當審理。經過這樣一個迂回，此案還是提起了行政訴訟，而對象實際上并未發生真正變化，這無疑也增加了訴訟成本。

2.2 我國有關行政訴訟時效的相關立法不統一 不協調。我們都知道，期限在訴訟時效制度中起著決定性的重要作用。在我國現行立法中，行政訴訟時效直接表現為行政訴訟的起訴期限，具體包括訴權的起算期限，訴權的有效期限和最長保護期。依據不同的標準行政訴訟期限又有不同的分類：作為期限與不作為期限；一般期限與特殊期限；經過復議期限與直接起訴期限。而這些不同的期限規定主要體現在《行政訴訟法》和其他單行法律、法規及相關司法解釋中。雖然這些規定各自在當時及現實的條件下，起過舉足輕重的作用，但同時又都存在一些缺陷。這表現在：

2.2.1 現行法律規定的特殊行政起訴期限一般是《行政訴訟法》頒布前的規定，其所規定的行政起訴期限大多較短。雖然這有利于提高行政效率和訴訟效益，但是無論是從司法權對行政權的監控，還是對公民訴權的保護來看這種立法規定都是不合理的，容易造成相對人因超過了起訴期限而喪失法定救濟權的情況。

2.2.2 《行政訴訟法》第38條第2款規定：“申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。”第39條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道做出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。”前者是關于復議前置案件訴權的起算期限和有效期限的規定，后者是關于直接起訴案件訴權的起算期限和有效期限的規定。筆者認為，由于《行政訴訟法》的宗旨是保護相對人的合法權利，維護和監督行政機關依法行政，所以無論是直接起訴的案件還是復議前置的案件，他們的訴訟時效都應該是一致的，抑或差異不宜過大，否則因復議與訴訟關系的復雜性導致起訴期限的矛盾選擇仍不可避免。

2.2.3 雖然最高人民法院現行的司法解釋從總體上看符合解釋權限，符合當前我國國情，并在一定程度上解決了許多司法實踐方面的問題，但仔細研究，有擴大司法權之嫌，自己為自己設權，且有的解釋不很科學。最高人民法院《關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第41條規定，利害關系人起訴的起算點是從知道訴權或起訴期限之日起計算，但是我們知道，知道訴權和知道起訴期限是不一樣的，應該說知道起訴期限必然知道訴權，但是知道訴權不一定知道起訴期限，這是一個非常重要的問題。

2.3 不作為行政訴訟起訴期限立法不明確，司法解釋越位。《行政訴訟法》以及《若干解釋》所確定的起訴期限基本上是以作為行政行為為基礎的，對于不作為沒有給予必要的關注。嚴格地講，“不作為”原來僅是學界對某種有別于作為行政行為的行政活動樣態的概括，并非法律概念。《行政訴訟法》中并沒有用此術語指代某種行政活動，與之含義最接近的是，《行政訴訟法》第54條第3項“被告不履行或者拖延履行法定職責”的表述。《行政訴訟法》在“受案范圍”部分也規定了諸如“申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”等情形屬于受案范圍，但對于不作為起訴期限的相關規定僅見于《行政復議法》第19條和《行政訴訟法》第38條第2款關于行政復議機關不作為起訴期限的規定。直到《若干解釋》出臺后，“不作為”才被作為正式的法律概念，用來概括行政機關的某種行政活動，如22條和33條關于行政復議機關不作為被告的確定和法院是否受理的規定，這使得“不作為行政訴訟”具備了成為一種獨立案件類型的可能性，由此就引出了不作為行政訴訟起訴期限如何起算和計算的問題。對此《若干解釋》第39條規定，“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。法律、法規、規章或者其他規范性文件對行政機關履行法定職責的期限另有規定的，從其規定，公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關保護其人身權、財產權的法定職責，行政機關不履行的，起訴限不受前款規定的限制。”但僅就這條規定來看就存在一些問題：

2.3.1 在法律、法規、規章或者其他規范性文件對行政機關履行法定職責有明確規定的情形下，行政機關履行法定職責的期限從何時起算，是從行政機關接到相對人的申請之日起算，還是從行政機關受理相對人的申請之日起算，《若干解釋》沒有規定。但從該條第一款的宗旨來看并結合復議法中關于復議申請與決定的期限規定來看，應當從行政機關收到相對人的申請之日起計算。

2.3.2 《若干解釋》僅僅是司法解釋，制定主體為最高人民法院。在權利結構中，司法權和行政權之間是平行的，司法權只是由于受到法律的特別授權，取得了在一定范圍內監督行政權的地位。司法機關無權在行政機關做成某行為的規范性文件缺失的情形下就其行為期限作出規定。

2.3.3 如果相對人在緊急情況下請求行政機關保護其人身權、財產權，而行政機關怠于行為，相對人可以隨時提起行政訴訟。《若干解釋》此種制度的設計目的雖旨在于發揮司法權對人權的保護作用，但是相關的法律中卻沒有關于法院如何在行政訴訟中應對此種緊急情形的配套制度。

2.3.4 法律、法規等規范性文件中所以不確定行政機關做成某種行為的期限，考慮的因素可能是多種多樣的，而不能用60日來統一劃定行政機關的作為期限。因此，在行政不作為訴訟的起訴期限上法律應有相應特殊期限的規定。

2.4 我國行政訴訟時效中止和中斷制度缺失 與民法中時效中止和中斷制度比較，行政法律、法規和相關程序法都沒有類似制度，由此導致行政相對人合法權益得不到保護，司法機關亦無能為力的現象相對普遍。行政相對人對有關行政機關的作為與不作為，雖幾經申訴、上訪，但由于有關部門對其問題或爭議未能做出實質性處理，即使只有些協調性的建議和意見，也由于行政措施和手段之不規范與非法制化，導致有些問題久拖不決，而行政訴訟時效中止和中斷制度之缺失，更加劇了其通過復議與訴訟的法律手段解決這些問題的難度。因而在有些行政爭議，特別是一些歷史遺留問題極有可能會引發更大范圍內的社會問題時，司法機關不得不通過司法解釋規定，駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為法院不予受理。言外之意，從政策考慮，當行政機關改變當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為時，便可以獲得司法救濟，這不得不說是在時效中止和中斷制度缺失的情況下司法機關為了追求公正和秩序價值而采取的欠缺法律依據的權宜之計。

3 如何完善我國行政訴訟時效立法

為了避免行政訴訟時效規范沖突，建立一個時效法定、明確、公正、科學、協調統一的行政訴訟時效體系，最終切實實現建立行政訴訟時效制度之目的，筆者提出以下建議。

3.1 從宏觀上確立行政訴訟時效的適用原則 行政訴訟時效適用原則，是指行政相對人、行政主體、人民法院適用行政訴訟時效進行訴訟、抗辯、審查處理應遵循的基本準則。鑒于行政相對人與行政主體是被管理者和管理者的關系，社會地位不平等。訴訟地位在形式上平等，實質上不平等等因素，根據《行政訴訟法》和《立法法》之相關規定，當事人雙方、特別是人民法院適用訴訟時效時應注意遵循以下原則：

3.1.1 保護相對人訴權的原則 相對說來，我們國家對行政訴訟起訴期限的限制過嚴，這不利于保護相對人訴權的實現。比如說《治安管理處罰條例》規定起訴期限為5天，這樣短的起訴期限，在世界上也恐怕是獨一無二的。為此筆者認為，保護行政相對人訴權的原則應體現在以下兩個方面：第一，對起訴期限的限制應盡可能地從寬解釋。第二，行政訴訟被告對行政相對人的起訴是否超過起訴期限承擔說服責任。

3.1.2 優先適用特殊起訴期限的原則 根據國家《立法法》第83條關于“特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定”的規定，我們確立了此原則。

3.1.3 優先適用高層級法律的原則 依據《立法法》第79條關于“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章”，“行政法規的效力高于地方性法規、規章”的規定，這一原則要求行政法規和地方性法規關于起訴期限的規定與法律的規定不一致時，應適用法律的規定，而不應適用法規的規定。

3.2 從立法上理順行政復議和行政訴訟兩者的關系 第一，將直接起訴的期限統一規范為90日，將經過復議而起訴的期限起碼統一規范為60日，與行政復議法規的申請復議期限一致。第二，應統一立法。取消原有的法規中分散的各種相關規定，由行政訴訟法和行政復議法分別對訴訟和復議的時效和期限作集中統一的規定，并在單行法與之規定相沖突時，適用上述沖突規范解決原則，使之趨于協調。

3.3 要及時修改和完善行政訴訟法關于訴訟時效制度的規定 吸收司法解釋中的合理內容使其上升為法律第一，盡快制定新的合理的行政訴訟時效法律規范，修改舊的短的訴訟時效期限，如15日的，特別是5日的，而且現有法律規定普通訴訟時效為3個月也過短。第二，將有利于保護行政相對人訴權的最高法院《若干解釋》規定的“2年、5年、20年”的訴權最長保護期的時效制度盡快上升為法律規范。第三，以法律規范的形式明確規定行政訴訟時效期間的中止、中斷和延長。第四，借鑒行政復議法的立法經驗，將行政訴訟法等法律中以“月”為時間單位的起訴期限，統一改為以“日”為時間單位，以求期限的精確、嚴謹。畢竟1個月不等于30日。第五，增加行政不作為起訴期限的特殊法律規定。不作為行為本身極有可能存在不告知相對人起訴期限或者訴權的問題，因此《若干解釋》第4l條所確定的兩年的起訴期限是現有法律規定中最適用于不作為行為的。但由于行政不作為的表現形態各異，兩年的起訴期限不能完全適用第4l條中“知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日”或者“知道或者應當知道具體行政行為內容之日”的訴權起算點。建議將行政主體抗辯行政相對人的起訴超過期限的舉證責任和舉證時限，寫進最高人民法院《行政訴訟證據規則》之中。

4 結束語

總之，從以上所論中可以看出，形式上，法律對利害關系人提起訴訟的期限作出的規定，似乎是對訴權的一種限制，使利害關系人不能任由其主觀意愿行使法律賦予的權利。但是，實質上，這種限制的本身，不是給利害關系人設置實現其訴訟權利的障礙，而是旨在通過期限的限制，增強利害關系人實現其權利的緊迫感，從而確保遭受侵害的權益能夠得到及時救濟。需要指出的是，我國設定起訴期限的同時，對起訴期限的限制是比較嚴格的，而且期限長短不一，最短的為5日，如《治安管理處罰條例》，這樣短的起訴期限對保護相對人的訴權是極為不利的。隨著行政訴訟實踐的廣泛開展，在總結經驗的基礎上，應進一步完善起訴期限的各種規定。

參考文獻：

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