論土地利用總體規劃和城市規劃存在的矛盾及對策

摘要:本文在分析新一輪土地利用規劃與城市規劃之間產生的問題的基礎上，根據規劃及社會經濟發展的基本原則，探求兩者銜接和協調的基本途徑。

關鍵詞：土地利用總體規劃 城市規劃 協調

1 土地利用總體規劃和城市規劃存在的矛盾

從目前城市規劃和土地利用總體規劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致，脫節甚至沖突的情況給規劃的審批管理和實施工作帶來諸多不便，更為嚴重的是土地資源沒有依照規劃得到合理開發利用和有效保護。兩項規劃的矛盾主要表現在以下方面：

1.1 負責兩種規劃編制的行政主管部門不同 當前，我國許多城市的土地利用管理由兩個不同的部門負責。國土資源部門管理土地利用總體規劃，建設規劃部門負責城市規劃。雖然國務院對兩個部門的職責作了明確分工，但在實際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個部門從各自的利益出發，在用地功能布局、用地規模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規劃出現相互不一致、脫節甚至沖突的情況，規劃的編制和實施也存在“兩張皮”現象，給實際工作帶來很大影響。

1.2 兩大規劃的目的、內容不同 土地利用總體規劃是國土規劃的組成部分，是國家根據國民經濟發展和社會發展的需要以及土地本身的適宜性，對土地資源的開發、利用、整理、復墾、保護等在時間空間上所作的總體安排。城市規劃，包括城市規劃、分區規劃、詳細規劃，比國土規劃低一個層次，是城市建設的具體規劃。從規劃的內容上看，土地利用總體規劃是國土規劃、區域規劃中對土地利用進行綜合考慮的專業規劃，包括進行土地資源與土地利用現狀分析、進行土地需求預測、確定土地利用的目標和方針、進行土地利用分區、編制規劃方案和實施規劃措施。城市規劃是綜合考慮城市經濟社會發展，以規劃范圍內土地資源為載體，對空間布局進行綜合考慮和全面安排。

1.3 編制規程和工作路線不一致 土地利用總體規劃的編制一般采取從總體到局部、從上到下逐級進行的方法，而城市規劃采用的是從上到下與從下到上相結合的工作路線。土地利用總體規劃的編制強調土地尤其是耕地的保護，耕地占用和保護指標的分配采取自上而下層層下達的方式，不得突破，帶有很強的計劃性。城市規劃側重城市的建設和發展，規劃編制一般從各行業用地需求的角度進行各種土地利用的時空安排。由于工作思路和路線不同，往往造成兩種規劃在建設用地指標方面互不一致的情況，一般是土地利用總體規劃的分配計劃指標要比城市規劃的需求預測指標偏小。

1.4 規劃期限不一致 根據《土地管理法》，土地利用總體規劃的規劃期限由國務院確定。具體是由國家土地行政主管部門正式發文，對全國各級土地利用總體規劃的規劃基期規劃期及規劃基期數據做出明確的規定。新的土地利用總體規劃編制規程要求縣級土地利用總體規劃的期限同國民經濟和社會發展長期規劃的期限相適應，一般為10-15年，近期規劃一般為5年。而城市規劃，其規劃期限一般都由編制規劃的政府部門根據城市的發展條件、發展趨勢等自行確定，規劃期限確定的隨意性較大，城市規劃的期限一般為20年，而且起始年差異很大，規劃期限不同，制定的規劃目標則不一致。結果出現兩種規劃在期限上的差異，使規劃的可操作性降低。

2 土地利用總體規劃與城市規劃協調的途徑

城市規劃和土地利用總體規劃是關系到城市持續、健康、協調發展的兩項重要規劃，兩者必須協調，這既是法律的要求，更是促使兩項規劃順利有效實施，發揮其應有的“保護和合理利用土地，促進城市可持續發展”作用的根本需要。要達到兩者的協調和銜接，可以采取以下措施。

2.1 正確認識土地利用總體規劃對城市規劃的指導作用 根據我國土地利用現狀特點和土地資源的實際情況，城市規劃必須正確對待和解決土地的供求關系—供給引導和制約需求。土地利用總體規劃是較城市規劃更全面、更具體的對行政區域內的全部土地進行分析和研究后編制的，因此土地利用總體規劃應對城市規劃起指導作用，決定城市規劃的城市用地規模;另一方面，城市規劃對土地利用總體規劃所確定的規模起驗核和反饋作用，補充和完善土地利用總體規劃的控制指標。這樣，兩者才能相互銜接和協調，真正發揮規劃的指導作用。

2.2 逐步完善相關法規，保持規劃期限、用地分類等方面一致 建議修改現行的城市規劃法和土地管理法，修改造成兩種規劃編制方法和程序不一致的環節，如建設用地控制指標的確定等;建議制定國土規劃法，強化和保障城市國土規劃和區域規劃編制，指導和協調兩個規劃的編制和實施工作。兩者的規劃期限最好同國民經濟和社會發展5年計劃和長遠規劃的期限保持一致，以便與地方國民經濟發展目標相協調。在用地分類上，土地利用總體規劃宜將與城市有密切聯系的近郊農村居民點和工礦企業用地納入城市范圍。在土地利用分類中，還宜將風景名勝等從特殊用地中分解出來。因為特殊用地指有特殊使用和管理要求的用地，如軍事外交用地和陵園等，一般要求單獨設置。而名勝古跡和風景旅游用地是供居民參觀游覽的地方，城市近郊的風景點和名勝古跡可以作為城市綠地納入城市用地。當然，兩者用地分類不一致的地方很多，這里不一一列舉。

2.3 明確土地利用總體規劃對城市用地的管理內容 土地利用總體規劃對城市用地的管理不是對具體用途的管理，而是對城市用地總量規模和占地規模的控制，在新增城市用地數量和城市發展方向上應與城市規劃協調。土地利用總體規劃在預測城市用地規模時，應綜合考慮城市現狀人均用地規模，城市歷年的開發規模和未來地方的投資能力和上級下達的規劃控制指標，選擇合適的規劃期內人均用地標準。根據預測的城市人口規模，求出合理的城市用地規模；根據保護耕地的原則，在選擇城市用地時，盡量少占耕地。

2.4 協調人口和用地的統計口徑，使兩者相一致 城市人口的本意是指居住城市之中，享受城市基礎設施和公共服務設施的人口，即城市駐地范圍內的人口，具體應包括城市及其周圍工業區的非農業人口，城市周圍的農村人口和城市內居住1年以上的暫住人口。城市人口的預測應以城市體系規劃和城市規劃的預測為主，土地利用總體規劃可以對城市規劃預測的人口規模進行驗證，若兩者差距較大，應找出原因，加以協調。現行的土地利用總體規劃的用地數據是以行政區劃(如區、縣)為范圍進行統計的，而城市規劃以規劃區作為統計各類用地的范圍。用地統計范圍的不一致，造成兩者中同類用地量的不同和不可比性。因此，兩者必須以統一的口徑統計各類用地。建議以行政區劃作為統計各類用地的范圍。統計各類用地的范圍保持一致了，要統計某類用地量時，只需將各個行政區劃內的同類用地進行累加即得。這樣兩者的城市用地規模才真正具有可比性，從而實現兩者用地規模的控制和反饋。

總之，城市總體規劃與土地利用總體規劃的側重點不同，但二者都是以土地作為主要規劃對象，其核心內容都是為實現土地資源的合理開發、利用和保護，其根本目標是實現土地資源可持續利用和城市的可持續發展。

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