稅改后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入問題淺析

摘要隨著稅改和新機制實施的深入，我國農(nóng)村義務(wù)教育有了長足的發(fā)展。本文針對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入現(xiàn)狀及存在的問題進行分析，并提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞稅改 農(nóng)村義務(wù)教育 經(jīng)費

中圖分類號:G40文獻標(biāo)識碼:A

稅費改革后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方負責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制。它減輕了農(nóng)民的負擔(dān)，加大了縣級政府在教育管理方面的責(zé)任。隨著稅改的深入，自2005年12月我國開始實施免費義務(wù)教育下的經(jīng)費保障新機制。主要內(nèi)容涉及:(1)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。(2)提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費保障水平。(3)建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機制。(4)鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機制，諸多措施極大的推進了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。分析現(xiàn)狀可以切實保證一國范圍內(nèi)義務(wù)教育實際需要和均衡發(fā)展。

1 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入存在的問題

據(jù)測算，2010年當(dāng)年各級財政農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入將比2005年增加約644億元，經(jīng)費總量持續(xù)增加，預(yù)算內(nèi)財政性經(jīng)費撥款增幅較大。2006年至2010年5年間，中央與地方各級財政累計將新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費約2182億元，其中，中央新增1254億元，地方新增928億元。同期農(nóng)村義務(wù)教育投入占義務(wù)教育總投入的比例在上升，而城鎮(zhèn)義務(wù)教育投入占義務(wù)教育總投入的比例在下降。盡管農(nóng)村教育格局有了可喜的變化，但仍存在諸多問題。

1.1 農(nóng)村義務(wù)教育財政投入總量不足

盡管政府教育投入總量持續(xù)增加，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例自2004年連續(xù)三年呈上升趨勢，2006年已達到3.01%，但如果參照世界平均水平，自1980年以來公共教育經(jīng)費支出占GNP的比例，世界平均穩(wěn)定在4.7%～4.9%，較發(fā)達地區(qū)OEDC及有關(guān)國家的教育財政支出占GDP比例，平均為4.9%～5.3%，欠發(fā)達地區(qū)為3.8%～3.9%，我國則遠低于發(fā)達國家，亦低于很多發(fā)展中國家。

1.2 中央與地方財政責(zé)任失衡，投資主體的重心偏低

根據(jù)義務(wù)教育經(jīng)費在各級財政中分擔(dān)比例中的大小，把承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費比例較大的那一級財政，稱為義務(wù)教育的財政重心。它反映了各級政府在義務(wù)教育中投資責(zé)任的大小。稅改后，使有能力承擔(dān)的省級及以上中央政府沒有應(yīng)盡其責(zé)任，而無能為力的縣級及以下政府心有余而力不足。從全國范圍講，由于縣級財政的種種困難，縣級政府也不是都能夠承擔(dān)轄區(qū)義務(wù)教育投入的主體責(zé)任的。其原因在于:

第一，我國62.34%的人口在農(nóng)村，農(nóng)村要用僅占全國14.53%的GDP比例去承擔(dān)占全國適齡兒童大多數(shù)的教育投資任務(wù)，超出了農(nóng)村應(yīng)有的經(jīng)濟承受能力。第二，費稅改革使縣政府在教育經(jīng)費投入上出現(xiàn)缺口。稅改前，維持農(nóng)村義務(wù)教育運轉(zhuǎn)的經(jīng)費，除了國家財政撥款之外，由農(nóng)民提供的農(nóng)村教育事業(yè)費附加和農(nóng)村教育集資是僅次于國家預(yù)算內(nèi)撥款的第二大經(jīng)費來源。稅改后，在地方四級政府中，縣級財政缺乏自給能力最高，有將近一半的縣級政府存在財政缺口。難以保證農(nóng)村義務(wù)教育財政經(jīng)費的足額投入，相應(yīng)整體上難以保證農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

1.3 中央與地方財權(quán)與事權(quán)不對稱

中央財政收入逐年上升，地方財政卻變得薄弱起來。各級政府財力格局變了，然而教育的投入體制并沒有做出相應(yīng)的調(diào)整。中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的責(zé)任;縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費。財力層層向上集中，事權(quán)卻逐步下移。這種政府間財力與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不對稱，被形象地稱為“大馬拉小車”和“小馬拉大車”，是義務(wù)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費短缺的重要制度原因。

2 完善我國農(nóng)村義務(wù)教育財政投入的建議

2.1 提高國家財政的整體教育投入比重

義務(wù)教育是公共產(chǎn)品。按照公共財政的要求，公共產(chǎn)品受益的是全體國民，則支出責(zé)任應(yīng)該屬于中央財政;受益范圍是區(qū)域公民，則支出責(zé)任應(yīng)屬于地方財政。義務(wù)教育受益的既有全體國民，也包括區(qū)域公民，還包括受教育者本人，但它更多的是全體國民受益，因此，維持和接受義務(wù)教育的全部費用應(yīng)由政府的財政部門承擔(dān)。

為了改變農(nóng)村義務(wù)教育的弱勢地位，首要的是需提高國家財政對教育的整體投入力度。目前在我國教育投入總量中，財政性教育投入約占80%左右，這說明增加國家財政性教育投入是增加教育投入總量的關(guān)鍵。因此我國要強調(diào)政府在農(nóng)村義務(wù)教育投資中的“絕對財源”的地位和作用，提高政府投資在義務(wù)教育經(jīng)費總額中的比例，樹立起“人民教育政府辦”的投資理念，真正構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機制。

2.2 提高投資主體重心，明確各級政府的責(zé)任

(1)義務(wù)教育投資主體重心上移，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。根據(jù)社會公平理論，農(nóng)村義務(wù)教育必須由中央和省級政府承擔(dān)。社會就有責(zé)任和義務(wù)來保障每個人都享有平等的接受教育的權(quán)力，即實現(xiàn)教育機會的均等。

從國際經(jīng)驗看，義務(wù)教育公共投資主體的重心都在高層政府，而不是低層政府。無論是實行中央集權(quán)還是地方分權(quán)的國家，教育經(jīng)費都由各級政府共同承擔(dān)，而且中央和省級財政的責(zé)任較大。 (下轉(zhuǎn)第12頁)(上接第1頁)從當(dāng)前政府的財力狀況看，中央財政收入提高，使中央和省級政府成為農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體，在實踐上具有了可行性。根據(jù)國際通行標(biāo)準(zhǔn)，人均國民生產(chǎn)總值在600～2000美元的國家，中央和省級政府應(yīng)承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的約70%，我國也應(yīng)努力朝這一目標(biāo)前進。

(2)明確各級政府的責(zé)任，建立由各級政府分擔(dān)的教育投入機制。從國外政府在義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算管理方面看，每一級政府承擔(dān)哪一方面的經(jīng)費責(zé)任及具體數(shù)額，不僅有嚴(yán)格的預(yù)算基礎(chǔ)，還有具體的計算細則。無論分項分擔(dān)還是以生均經(jīng)費基礎(chǔ)水平為依據(jù)的定額補助，不同層級政府分擔(dān)的經(jīng)費責(zé)任都非常具體的。

根據(jù)各級政府的財政和經(jīng)濟狀況，對農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項經(jīng)費的初始來源和責(zé)任做出明確的分工，以法律的形式界定各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的財政范圍，實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育公共產(chǎn)品的分層供給，確保地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的大體均衡。

2.3 實現(xiàn)教育財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

職能管理理論創(chuàng)始人法約爾的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則”指出，同一類事物應(yīng)由同一部門管理。政府部門有多大的事權(quán)，就應(yīng)該擁有與之相應(yīng)的財權(quán)。

一是賦予教育部門教育經(jīng)費預(yù)算的編制權(quán)。教育經(jīng)費預(yù)算在平衡教育經(jīng)費需求與供給的基礎(chǔ)上編制，先由教育部門提出教育經(jīng)費需求預(yù)算，然后會同財政和計劃部門，根據(jù)財力可能，平衡需求與供給，提出教育經(jīng)費預(yù)算建議并納入國家預(yù)算，報同級政府和人民代表大會審核批準(zhǔn)。

二是教育經(jīng)費的分配權(quán)和管理權(quán)劃歸教育部門。包括教育經(jīng)費預(yù)算在內(nèi)的國家預(yù)算經(jīng)人民代表大會通過后，由財政部門劃撥給教育部門，教育經(jīng)費在各級各類教育和學(xué)校之間的分配管理、監(jiān)控由教育部門行使。

2.4 完善義務(wù)教育預(yù)算管理制度，使義務(wù)教育投入體制法制化

義務(wù)教育是國家規(guī)定的國民教育，這一屬性決定了義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)是一種公平的教育，需要通過教育法來確保其公平性。到目前為止，我國已經(jīng)頒布了一系列教育法規(guī)、法令，使各級各類教育能夠沿著法制軌道順利發(fā)展。要盡快出臺《義務(wù)教育投入法》，確保對農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入。并制定《教育預(yù)算法》，統(tǒng)籌安排、調(diào)度，保障義務(wù)教育支出。例如:重新確定教育預(yù)算的收支分類。在未來的預(yù)算改革中，應(yīng)在教育預(yù)算的支出分類中，進一步細化，使之與教育各類活動的性質(zhì)和功能相一致;并且和教育服務(wù)提供機制的改革相一致。以法治教，教育經(jīng)費的籌措、負擔(dān)、分配、使用等才有法可依、有章可循、責(zé)任明確、趨向完善。

參考文獻

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