市政公用事業改革的理論和實踐

仇保興

市政公用事業中供水、污水處理、供氣、供熱、公交等行業總體上具有自然壟斷的性質。理論上說，如果政府不對這些行業實施有效監管，其均衡的產品（服務）供給量會小于社會最優水平，均衡價格高于平均水平，并獲得超額經濟利潤，從而損害公眾的利益。正因為這一認識，國外對該領域改革和監管的理論研究起步較早，取得的成果繁多。本文從改革的理論與實踐的一般性出發，分六個方面進行綜述，并分別分析我國這方面實踐的特殊性問題。

一、市政公用事業可競爭性的市場理論與實踐

理論和實踐已經證明，在傳統的市政公用事業引入競爭機制后，部分或者全部的市場化取向式的改革都能夠產生明顯的效益。即使是在進入與退出受到嚴格限制的自然壟斷性行業，也能通過改革產生競爭性的市場效應。一方面能夠節約政府的行政成本，提高政府的服務能力、質量和效益；另一方面，也能夠提高市政公共服務產品的質量、態度和效益，增加服務的品種，甚至可以進一步改善生態環境。

據溫斯頓（Winston，1993年）的估算，在美國，通過市政公用事業改革獲得的福利是巨大的。通過進入和退出限制的消除及定價的放寬，一年的總福利增加350億～460億美元（1990年價格），其中消費者因低價和更優質的服務得到的收益是320億～430億美元，生產者因提高效率和降低成本獲得了30億美元的收益。若排除現在仍存在的市場扭曲，每年還可獲得200億美元的收益，這其中還不包括改革對推動技術和管理創新的積極影響。這種創新可以使各產業運行成本降低25%～30%。日本學者通過研究也得出了日本自然壟斷行業進行改革后的成果：一是收費降低，消費者受益；二是服務水平和服務質量有了明顯提高；三是經營合理化，效率有所提高；四是對經濟增長做出了貢獻。另從英國和一些先行的發展中國家對此項改革的評估中，也可以看出效能明顯提高的結果。

我國在這方面現存的問題是：在引入市場機制、促進公平競爭的過程中，市場競爭的主體還不是很成熟，支撐體系尚不健全。所以說，在我國市政公用事業可競爭性的市場理論研究與實踐進程中，要同步建立市場制度、企業的產權制度、政府的監管制度，是一系列巨大的挑戰。目前，這方面的前沿研究成果無一例外地都與這三方面有關。例如，我國城市層次的此項改革，應將市政公用事業區分為自然壟斷業務領域和競爭性業務領域，前者應先維持國有企業掌控的局面，然后逐步采用特許經營，引入競爭機制；后者可直接進行市場化改革，甚至采取政府監管下的更徹底的民營化政策。但在現實的改革進程中，各地出現了誰代表國有資產管理方進行具體的運作和日后的資產監管的問題。撇開行政部門權力之爭的舊框框，從改革有效性往往取決于信息對稱程度的角度來看，無疑讓原有的城建部門獨立組建市政公用事業國有資產經營公司來直接行使資產監管最為有效。一方面可以盤活市政公用事業的存量資產，有利于增加城市基礎設施的投入，另一方面，也有利于原有的市政企業“脫殼”轉變為資產經營公司，這樣就可以減少改革阻力。此外，也可將此類經營管理的績效評估、監管統一起來，使市政公用事業的競爭部分與壟斷部分相銜接。

二、政府監管與規制過程中被俘獲的理論與實踐

經濟學界普遍認為，政府對市政公用事業的監管，是為抑制市場失靈和維護公眾利益，即在該行業存在公共物品、外部性、自然壟斷、不完全競爭性、不確定性、信息不對稱等市場失靈的現實因素。為糾正市場失靈，維護公眾利益，政府必須要從價格、市場準入與退出、產品（服務）質量和經營風險等方面進行監管。但在市政公用事業改革進程中，無疑會涉及政府監管與規制的設計和實施過程中受到俘獲或者建立利益同盟的巨大風險。對這一領域的研究和實踐已取得了很大的進展。從國際先行國家的經驗教訓和我國的初步實踐中都可以發現這樣一些事實：在整體的經濟或者法治制度尚未健全的時期，管制者與被規制者往往會結成同盟，或制訂規劃規制政策的機構和人員往往被企業或某些利益集團所俘獲。在此時期，作為管制者的政府代表極易被收買，甚至在實際的改革過程中成了被規制者的代言人，結果造成國有資產的流失和公眾利益的損害。這就解釋了為什么幾乎所有進入市政公用行業的跨國大公司或民營企業都建立了公關部門，并選配了優秀人才來進行高效運作。企業公關背后的真實企圖是什么呢？實際上就是為了俘獲作為監管者的地方政府，影響政府，然后力求與政府結成同盟，這已經成為一種慣例。從理論上看，要保證政府管制的有效性，至少要有管制規則的制定者、管制實施者、被管制對象和代表民眾的管制效能評價者四個相互獨立而且成熟的主體。所以，從西方國家市政公用事業改革的實踐來看，在改革過程中，必須要健全公眾和輿論監管程序，公開進行招投標擇優選用合作者，推行標準化特許經營合同范本。要建立相應的法規，盡可能防止此類妨礙公平競爭的俘獲和結盟的行為。這些都是先行國家成功的經驗和教訓。

我國的實際情況是，一方面，市政公用事業改革供需雙方的信息不對稱的情況嚴重存在，政府往往是處在公用品技術創新、成本影響、質量控制等方面的信息劣勢地位，消費者的權益更易受到剝奪，再加上監管的法規和體系不健全。在這樣的情況下，監管者受俘獲的機會和與被監管者結成利益同盟的機會比其他國家要高。因此，在公用事業改革領域建立商業賄賂預防機制尤其重要。另一方面，我國現有的較有實力的市場主體都或多或少帶有官方色彩。此外，我國市政公用事業管制方面不可避免地存在政出多門、職責交叉的現象，各個政府部門相互博弈的現象也給了被管制者“各個擊破”的巨大機遇，其可能的后果就是行政官員執法的行為也由此而偏離了捍衛公共利益的目標。因此，帶有某種官方色彩的利益集團影響力的蔓延，實際上會導致市政公用事業市場“游戲規則”的扭曲。如果這種趨勢得不到有效制衡的話，市政公用事業改革的方向、標準、目標和效果都會發生畸形，也有可能導致改革流產。

三、市場規制的均衡理論與實踐

這方面理論研究現在已經很豐富，而且比較成熟。假如，社會法治較完善或是在規制實施環境、條件很完備的情況下，任何一個地方政府、中央政府出臺的政策規制或特許經營合同，往往都是規制者、被規制者和消費者三方相互博弈、產生均衡的結果，從而使市政公用事業改革達到經濟、社會和生產三效益的統一。對市政公用事業改革來說，理想的狀況是在較完善的法治構架下進行改革，并實行立法、改革實施和監管三分立、相制約。其中監管機構的設立要遵循三個原則：一是相對獨立性，超脫于一般地方行政部門，不受行業領導變動和個人觀點的影響；二是職責專業性，監管者必須是精通本行業業務的專家，并富有實際的監管能力和長期工作的穩定性；三是監管內容綜合性，監管機構應擁有市場準入、價格、服務質量、標準等方面的監管權力，從而有效地進行綜合監管，這是保證監管獨立性的重要內容，也是提高行政效能的前提。

但是，在目前我國完善的法治結構和公民社會還未建立、消費者捍衛自身利益的聲音還非常薄弱的情況下，實際上，對市政公用事業國有資產收益的監管，每項生態、社會效益的捍衛能力也往往是很薄弱的。因此，當前需要各級市政管理部門作為行業主管來介入市場，以全體市民代言人的身份監督改革的進程，確保公平競爭和消費者的利益。這對作為缺乏成熟中介機構的發展中國家來講是司空見慣的。這也解釋了為什么當前我國相當多的城市污水管網相對于處理廠容量出現了嚴重的建設滯后，呈現出廠網不配套、處理能力放空等問題。當然，這里面有政策目標的問題，也有該行業投資體制和規制政策設計管理缺陷的問題。

此外，我國公用事業投資體制正處于政府全包式的計劃經濟向市場經濟過渡時期，原材料、能源、水資源等價格的市場形成機制尚未成熟，公用事業產品（服務）的真實成本正在形成過程中。所以，我國市政公用事業改革正呈現“邊提價、邊市場化”的“中國特色”。這與從未接受過計劃經濟洗禮的西方國家是完全不同的，后者的“民營化改革”往往能直接降低公用品供給價格而受到消費者的歡迎。所以，我國的此類改革要取得民眾的理解支持尤為重要。另外，在我國市政公用事業改革過程中，國有資本與外資、民營資本之間的轉換速率、資本構成模式與數量的均衡都是值得研究的問題，以防改革進程和結果的失控，以及應對突發事件的能力被過度削弱。

四、激勵型規制理論的設計

激勵型規制機制的建立，其實也就是為了能以最小的行政成本來達到最好的規制效應。這方面的研究在國外至少已有20年的時間，我國于近幾年才開始。運用這套理論成果，可以用市場價格、社會和生態目標誘導、引導、利益共享、風險共擔的機制來取代或輔助行政管理，大大降低規制者、被規制者、相關利益者和消費者四方信息的不對稱性和行政規制的成本，達到投資者、消費者和相關利益者都滿意的結果。

從我國的實踐來看，在規制的基礎性標準、基礎性手段、基礎性單位（誰監管）都未明確的情況下，再加上地方政府改革目標的多元化和短期化，所以目標導向的激勵型規制的建立就顯得十分重要。但是在我國，由于成熟的民營資本和外資企業進入的某些公用事業領域一度長期受到限制，政府尚未積累起賴以監管該行業績效的有效參照信息，從而為這些行業的現有企業提供了軟預算約束的便利，妨礙了激勵型規制的建立。所以，當務之急是要分區域合理評估各種市政公用事業的實際業績，盡快積累數據，并制訂出優化這類業績的分階段目標以及進行業績評估的標準化、規范化的辦法，逐步引導基層政府完善激勵型規制機制，盡快提高我國市政公用事業的運行效能。

五、網絡經濟效應與規模經濟效應

一般來說，可將市政公用事業經濟效應區分為兩種：一種是網絡經濟效應，一種是規模經濟效應。傳統的研究往往只注重規模經濟效應而忽視了網絡經濟效應。網絡經濟效應是近15年研究的一個熱點，像網絡經濟中的梅卡斯定律（MetcalfeLaw）就十分有用。這一定律顯示：任何一個網絡，它的參與者、接入者或者說節點越多，它的效益就越好，網絡的效能幾乎與節點數的平方成正比。這就明顯區別于規模效應。也就是說，對一個水廠或電廠來講，它主要是規模經濟效應。但是對于公共網絡或某項公用事業整體而言，它遵循梅卡斯定律更甚于規模效應。這樣一來，我們就可以得出：在網絡經濟和自然壟斷性質很強的市政公用服務網絡部分，應實行政府規制下的自然壟斷。而在雖然存在規模經濟和范圍經濟，但網絡經濟和自然壟斷性質較弱的運營部分，應實行競爭。所以，市政公用事業改革一般在結構上應采取縱向分離或水平分離兩種方式。縱向分離是把廠網分離；水平分離是各個區單獨建立核算單位，開展相互之間的公平競爭并用標桿競爭來進行分區管制。

我國是發展中國家，正處于快速城市化階段。長期以來，在資產定價評估中一般采取資產重置法，這意味著資產轉讓過程中溢價很少。現階段，梅卡斯定律在網絡型公用設施效益形成中發揮著很大的作用，不僅規模經濟明顯，而且網絡經濟的效用也日益增長，預期的收益在改革中得到體現。如上海某水廠，按資產重置法來評估，價值為3億元，可是其出讓價格可溢價到7億元。為什么？這實際上是把預期的網絡經濟和規模經濟帶來的效益包括進來了。這類溢價不是簡單地把成本轉嫁到消費者身上，而是快速發展的城市和網絡型公用設施所帶來的預期效益的體現。

尤其值得注意的是，我國尚未建立足夠的市政基礎設施網絡體系為城市和鄉鎮（城市郊區）提供服務，所以，市政網絡的擴張和“延伸服務”是我國“城市反哺農村”的重要發展策略。目前，江蘇、浙江、廣東、山東等地城市供水、污水處理、公交、供氣向村鎮延伸服務的試點已經取得明顯的社會和生態效益。事實上，許多大城市周邊的村鎮農民愿意以市場價來享受城市高質量的公用事業服務，但由于網絡覆蓋不足，他們最終得不到服務。從這個意義上講，在我國快速城鎮化的進程中，政府管制應將更多的精力放在如何為市政公用事業網絡延伸投資的激勵上，而不應該以死板的價格管制來扭曲市場機制的功能而妨礙延伸服務的積極性。

六、特許經營合同契約理論和實踐

特許經營合同是一種預測出問題并根據預測預先設計解決方案的總和，也就是把將來有可能出現的各種各樣的風險和問題都進行了預先的評估和解決方案設定，并預先進行權益、風險與責任的分配。一方面，特許經營合同作為排他經營和有限競爭期限的授予，能將競爭機制從“空間”因素轉變為“時間”因素，引入被替代淘汰的壓力，從而能增強公用事業運營的效率，降低投資者的風險，以吸引更多的企業參與市政公用事業的共建、改造、拓展、管理和維護，同時幫助在位運營者實現服務拓展、質量改進、平衡資費等目標。這樣一來，理論上認為特許經營合同完全可以做到比較完美。但是，另一方面，預測的辦法也就是所采用模型結構不可能盡善盡美，模型從本質上說只是實際情況的簡化。

我國作為快速城鎮化、機動化、工業化、信息化、市場化和法治化同步推進的國家，在當前發展過程中，客觀上有許多不確定的因素難以預測和把握，更不用說明晰的應對之道了。例如，我國原有的國有企業職工的利益往往在改革過程中被忽視，從而使某些市政公用事業改革進程顯現滯后或失控的局面。在改革方案設計和實施過程中應保證原國有企業職工的“三權”，即知情權、參與咨詢權、監督權，也就是讓渡改革的決策權。但因為市政公用事業往往是自然壟斷性質的，不應該像一般的國有商業企業那樣將改革的決策權完全交給企業職工。此外，政府作為監管者也是“游戲”的操控者，它與消費者、經營者和投資者三方應該是平等的。而政府往往同時是“游戲規則”的制定者和參與者，既是變革者、建設者和監管方，又可能是特許經營合同條款的破壞者。這里關鍵的問題，就是要盡快堅定地推行法治化，制約政府權力的濫用，也制約政府意愿和行為的多變，這對于改革的成效具有決定性的影響。市政公用事業改革的國際統一名稱為PPP（Private Public Partner），指的就是企業、公眾、政府三者應該是平等的。此外，中國的消費者應該有強有力的聲音來對此項改革的進程進行反饋，并在社會、生態效率公開的前提下，對改革的效果進行評價，因為消費者的長遠利益是任何改革是否成功的最終仲裁者。

以上六個方面的問題，理論創新已取得重大進展，實踐方面在國外也取得了豐碩的成果。在我國，由于市政公用事業的改革同步伴隨著法治化、市場化、城鎮化、價格機制理順等多方面的要求，需要我們特別注意市政公用事業改革的復雜性、漸進性、系統性、影響的廣泛性和民眾的承受能力，應當在廣泛地吸取先行國家的經驗的前提下，盡量注意我國不同地區的特殊性，及時歸納和提煉地方的創新經驗，謹慎采取對策，確保此項改革的健康發展。

（責任編輯：黃荔）